内容摘要：信访制度是我国一项特殊的权利救济制度，一直发挥着法治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度有着丰富的法文化内涵，作为特殊的救济方式曾发挥过独特的历史作用，在一定程度上对于缓和社会矛盾，保障社会稳定起到了积极的作用。随着我国社会改革的不断推进，在社会结构转轨时期引起的各种社会不公和腐败现象，导致利益阶层持续分化，各种社会深层矛盾渐次暴露，弱势群体维护自身权益的意识进一步提高。然而，由于我国相关社会救济制度的不完善，大量群众转而上访，导致信访制度的功能逐渐发生异化，再加上信访制度体制内弊端的凸现，因而是信访制度的运行出现了重重困难。本文拟从信访制度的现状分析入手，从法律角度探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。
导论
（一）本文研究的意义
信访制度是我国公民法治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用，因而研究信访制度具有重要的理论价值与实践意义。
在理论价值方面主要体现在三个方面：一是有利于贯彻“程序正义”的法治理念，对信访制度的研究能够进一步健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化，有利于建构一个符合程序正义理念的信访体系；二是有利于使信访制度更好地担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能；三是使现行信访制度的进一步体现出与现代法制相协调的一面，融入中国式法治现代化的运行机制中去。
其实际意义主要体现在以下几个方面：一是能够进一步畅通信访渠道，使公民、法人及其他组织充分行使自己的信访权利；二是有助于维护正常的信访秩序，使信访人的信访活动依法有序进行，不影响国家机关正常的工作秩序和他人利益；三是有利于进一步强化信访工作机构和信访责任单位的责任，使其更好地站在第一线，协助政府处理大量的信访问题；四是能够使信访制度更好地发挥纠纷化解功能、权利救济功能和民主监督功能。
然而随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访量居高不下，集体上访、越级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。2004年以来，信访工作机构受理的信访案件数量越来越多，信访任务越来越重，信访要求越来越高，信访形势异常严峻。现行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性。在此种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的研究引起了广泛关注。因此进一步研究改革我国现行的信访制度，妥善处理信访问题，维护人民群众的合法权益，维护良好的信访秩序，促进社会全面协调可持续发展，既是人民群众所需所盼，也是信访工作的努力方向。
（二）信访制度的研究现状
新中国成立之后，随着信访制度的正式确立和完善，有关信访制度的学术研究成果就不断涌现，尤其是改革开放以来，伴随社会主义市场经济的确立和依法治国理念的不断深入，新形势下的信访制度面临着诸多问题，因此相关的研究也更加普遍展开。在国内，学界对信访制度改革与完善的意见主要有两种：强化信访制度；弱化甚至废除信访制度。
1.强化信访制度
主张强化信访制度的学者，主要认为，我国是一个行政主导的国家，在以后的很长时间内，我国的司法独立难以真正的独立，需要信访制度统来发映群众的真实意愿和更好的了解社会存在的问题，并且应该赋予信访机构实在的权力，树立其权威性，让其真正发挥它应该发挥的功能。其主张重新构建信访制度体系，建立信访制度的格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监机制。其核心观点是加强信访机构的权力，使之具有调查权、督办权及建议罢免权。
例如，北大教授姜明安就持强化说，其认为信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。旧的信访制度带有制定时的时代色彩和人治烙印，但人治并非是完全坏的东西。法治总不可避免地会有漏洞和缺陷，适当的人治就像英国的衡平法一样，适用得当，可以缓和法治过分僵硬。
2.弱化甚至废除信访制度
主张弱化信访制度的学者认为，应该重新确定信访制度的功能目标，把公民的权利救济从信访制度中分离出来，只是公民表达意愿的方式，不再是司法和行政救济的补充，以维护司法救济的权威性。撤销信访机构，把信访归类到各级的人大，监督政府和法院的工作，以加强系统性和协调性。社科院研究员于建嵘是持弱化论的学者。
持废除信访制度的学者认为，应从政治现代化的大局高度来看待信访制度的存废问题。虽然信访制度是公民权利救济的一种手段，但是忽略了我国的国家制度的整体建设，现行信访制度的许多规定，实际上是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权代替立法权和司法权的现象。在行政法规和地方性法规或者政策中和具体的实践里都存在这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。学者张耀杰则进一步指出，在如示宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。因此《信访条例》可以废除。
3.本文的观点
本文认为，在我国现阶段，法治建设还很不完善，虽然信访制度的确存在着许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，因此，信访制度有其存在的价值。第一，从与行政复议、行政诉讼相比较来看，2005年《信访条例》设定了三级信访制，即接访行政机关的处理、上一级行政机关的复查、复查机关的上一级行政机关的复核。条例设定的三级信访的办理期限均为30日，这与行政复议60日的复议期限、行政诉讼的三个月的审理期限相比，明显较短。第二，较之行政诉讼和行政复议而言，信访的形式便捷。信访除可以走访的方式进行外，完全可以书信、电子邮件、传真、电话等形式为之，亦即信访人可以在足不出户且不影响生产和工作的情况下表达诉求，回复受损的利益，较之行政复议和行政诉讼的程序大为简便。第三，信访过程同样可以让信访人明法明理，理解相关行政行为的法律和政策依据，使当事人在息访的同时转而支持相关行政行为的实施。同时，在信访过程中也可以发现和取得行政机关非法行政的证据或线索，为进行行政复议和行政诉讼奠定证据基础。第四，信访制度没有时效的限定，对于行政复议和行政诉讼囿于时效限制而不能解决的长期积压的行政纠纷是一个十分有益的补充。但是，我们应该看到，信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度而存在的。我们既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。要本着既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定的原则，继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访，通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。本文认为克服信访制度目前所面临的困难，应坚持信访制度改革，使其不断完善，融入到整个国家制度体系中去，逐步实现以法治为基础的现代化信访制度。
（三）本文的研究思路和研究方法
本文的研究思路如下：从研究信访制度的目的与意义出发，继而阐述信访制度的概念界定与研究现状，然后从现状分析入手，引入典型案例分析探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。文章旨在运用实证分析法，通过引入案例分析我国信访制度实践中出现的困境并得出相关完善的具体措施。
一、信访制度的概念界定及其实践现状
（一）信访制度的概念界定
“信访”为来信来访的简称，它是在建国前后，中央到地方的各级机关、人民团体、企业事业单位等办理群众来信、接待群众来访的过程中逐渐渐形成的。目前，学者们就信访的涵义有多种不同的论述，其中比较具有代表性的论述主要有以下几类：
从最为广泛的意义上来讲，信访概念是指：“来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。” 在这个意义上，信访的对象是多种的，各类国家机关只不过是其中的一个部分。
广义信访说认为，“信访即人民来信来访的简称。是指人民群众通过写信或要求见面接谈，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。” 相似的观点如：“广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。” 此观点将信访的对象局限于国家机关。
狭义信访说认为，“信访是指公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。” 这种观点将信访的对象进一步限制，界定为行政机关。
中国银行业代理人身保险业务自律公约
中国银行业协会
中国银行业代理人身保险业务自律公约
第一章 总则
第一条 为了维护正常的市场秩序，规范银行兼业代理人身保险业务行为，打击商业贿赂，遏制恶性竞争，建立自我约束和相互监督机制，促进银行保险业务持续、健康发展，根据《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》等国家有关法律、法规及《中国银行业自律公约》及《中国银行业自律公约实施细则》，经中国银行业协会全体会员单位共同商定，签订本公约，全体会员单位承诺互相监督、共同遵守。
第二条 本公约适用于中国银行业协会会员单位及其从业人员。
第二章 基本规定
第三条 会员单位代理人身保险业务，应当取得保险兼业代理资格；没有取得兼业代理资格的代理机构或代理网点不得开展代理人身保险业务。
第四条 银行代理销售人员应定期接受相关业务培训，每年培训时间不得少于监管部门规定时数，并积极参加销售人员资格考试，取得《保险代理从业人员资格证书》和监管部门要求的其他资格认证。
第五条 会员单位兼业代理人身保险业务时，应与被代理保险公司依法签订保险代理合同。
第六条 会员单位应当根据自身业务发展情况和风险管控能力确定合作的寿险公司数量。
第七条 从事代理人身保险业务的会员单位应由专门部门或专人负责保险代理业务，加强相关内控制度建设，定期开展对制度执行情况的内部监督检查。会员单位应按照兼业代理保险业务的有关规定，建立代理保险业务档案，逐笔记录有关要素和信息。
第八条 会员单位应加大电子化建设力度，完善代理保险业务电子化操作系统和账务系统，减少手工操作。
第九条 会员单位开展代理人身保险业务，应按代理金额的一定比例或代理业务笔数收取手续费，并按照《国家税务总局、中国保监会关于规范保险中介服务发票有关问题的通知》（国税发〔2004〕51号）规定，向保险公司开具《保险中介服务统一发票》。
第十条 会员单位代理人身保险业务应开设独立的代收保费账户并单独核算，不得以保费收入抵扣代理手续费。代理手续费收入要全额入账，严禁账外核算和经营。会员单位及其工作人员不得在合作协议规定的手续费之外接受保险公司及其工作人员给予的其他利益。
第十一条 会员单位应切实加强所代理保险产品的宣传和信息披露管理。各类宣传材料应由被代理的保险公司总公司或其授权的分公司统一印发和管理，不得擅自印制宣传材料或变更其内容。会员单位的代理销售人员介绍保险产品时，必须全面客观，不得夸大或变相夸大保险合同利益，不得承诺不确定收益或进行误导性演示，不得有虚假、欺瞒或不正当竞争的表述。代理销售人员不得将保险产品收益与其他金融产品进行片面类比，不得抵毁同业。
第三章 服务、监督和处罚
第十二条 中国银行业协会自律工作委员会负责及时向有关部门反映会员单位的意愿和要求，维护会员单位的正当权益；建立行业内部沟通协调机制，共同维护银行保险市场的正常秩序；及时向会员单位传递国家政策及行业自律信息。
第十三条 任何单位或个人均有权对会员单位及其从业人员履行公约的情况进行监督，并有权向中国银行业协会反映有关情况。
第十四条 会员单位及其从业人员违反本公约的，经中国银行业协会自律工作委员会查实后，给予相应惩戒。
（一）未对客户和社会造成严重影响，情节轻微的，酌情给予以下处理：
1.责令违约单位限期改正；
2.协会内部通报；
3.依照《中国银行业协会章程》进行其他处理。
（二）对客户和社会造成恶劣影响，情节严重的，由中国银行业协会自律工作委员会提出处理建议，报中国银行业监督管理委员会批准后执行。
第十五条 非会员单位及其从业人员违反本公约的，由中国银行业协会自律工作委员会报中国银行业监督管理委员会处理。
第十六条 会员单位对于中国银行业协会自律工作委员会的处理有异议的，可以向中国银行业监督管理委员会反映。
第四章 附则
第十七条 本公约由中国银行业协会会员单位签署后生效。
第十八条 在本公约生效后，取得中国银行业协会会员资格的单位，自签署之日起，视为自愿加入本公约。
第十九条 本公约由中国银行业协会自律工作委员会负责解释和修改。