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化工企业计量控制管理办法

时间:2024-07-08 07:33:13 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8982
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化工企业计量控制管理办法

化工部


化工企业计量控制管理办法
1992年2月25日,化工部

第一章 总则
第一条 为贯彻执行《中华人民共和国计量法》及《中华人民共和国计量法实施细则》的有关规定,加强化工企业计量控制(以下简称计控)管理工作,特制定本办法。
第二条 本办法适用于化工企业。化工企业计控工作是指以科学的方法和装备,对企业生产经营活动中的各种物质的数量、质量进行检测和控制,包括计量器具、数据的管理和量值传递,以及生产、经营管理各方面的计量检测和控制。
第三条 企业的计量与生产过程自动化控制是不可分割的有机整体。化工企业必须加强计控工作的统一管理,以保证企业生产正常进行。
第四条 化工企业应严格执行国家计量法律、法规,对计量违法行为的处罚按《计量违法行为处罚细则》执行。

第二章 计控管理机构及其职责
第五条 化工企业应根据需要设置与生产经营活动相适应的计控一体化的管理机构(既可设置计控处(科),亦可与其它职能部门合设),在厂长或主管副厂长的领导下,负责全厂计控管理工作,并接受上级主管部门及政府计量行政部门的业务指导和监督。
第六条 企业应建立健全由企业领导、计控管理机构、有关处(科)室及车间的专、兼职计量员组成的三级计控管理体系。
第七条 企业应根据其规模、生产特点、自动化程度、计量器具种类、数量等,配备与之相应的具有计控专业知识的技术人员以及具有高中以上文化水平和实践经验的人员,依实际需要可按1.5%~4%合理配备,并保持相对稳定。其中从事计量检定的人员须经省级以上主管部门考? 恕⒎⒅ぁ? 第八条 从事计控管理、测试、检定、安装、运行、维修等工作的工程技术人员和工人均为计控人员,应享受企业相应人员的职称评定、劳动保护、生活福利和奖励待遇。
第九条 计控管理机构应履行下列职责:
(一)贯彻执行国家和上级部门发布的计量法律、法规和有关规定。
(二)负责编制并组织实施计量检测和自动化控制技术发展规划、计划,积极开发和应用自控新技术与装备。
(三)负责制定各项计控管理制度,具体包括计控管理办法和实施细则,计量器具采购、入库、流转、降级、报废制度,计量器具使用、维护、保养制度,计量器具周期检定制度,计量检定室工作制度,计控人员岗位责任制,计控原始数据、统计报表、证书、标志管理制度,计控技术档案和资料保管及使用制度,在用计量器具抽检制度,计控人员培训、考核、任用、奖励制度,计量数据监督管理制度,并监督各种制度的贯彻实施。
(四)负责计量器具与自控装置的综合管理,保证其正常、准确地运行。
(五)负责各种计量数据从检测到应用等各个环节的监督管理工作,保证生产、经营活动中各种物质的数量、质量计量数据的准确、可靠。
(六)负责建立企业所需的计量标准,保证量值传递准确。
(七)负责组织企业计控培训考核,开展技术交流活动,推广应用新技术,不断提高计控管理和技术水平。
(八)负责企业内部计量纠纷的调解与仲裁,并代表企业参与企业外部计量纠纷的协调、仲裁活动。
(九)负责企业计控技改方案的制定,参与基建项目中计控设计方案的审查;根据企业生产装置大修计划,制定计控大修方案,并组织实施和竣工验收。
(十)负责企业内部各单位计控工作的考核,并提出奖惩建议。

第三章 计量标准
第十条 企业根据生产实际需要,本眷经济合理的原则,可建立相应的最高计量标准。
第十一条 企业所建的最高计量标准,须经有关政府计量行政部门主持考核合格后使用,作为企业内部开展计量检定统一量值的依据。
第十二条 企业建立最高计量标准应具备以下条件:
(一)所建的最高计量标准器必须符合开展项目的检定规程要求,并经政府计量行政部门检定,出具有效的检定合格证书。
(二)具有开展项目检定规程所规定的温度、湿度、防尘、防震、防腐蚀、抗干扰等环境条件。
(三)从事开展项目的计量检定人员,必须经部、省级化工主管部门主持考核,并取得计量检定员证。
(四)建立完善的检定工作管理制度,包括检定人员岗位责任制,计量标准器使用、维护制度,周期检定制度,检定记录、证书和核检制度,事故报告制度,计量标准器及被检计量器具的技术档案、资料保存制度,检定室清洁卫生制度等。

第四章 计量器具的管理
第十三条 企业应按国家、上级主管部门发布的法律、法规规范,在能源、工艺过程、安全环保、质量、经营管理等方面配备符合要求的计量器具,其配备率应不低于行业配备规范的规定(或满足生产工艺的要求)。
第十四条 企业的计量器具应实行统一管理,建立计量器具台帐、档案,妥善保管计量器具的使用、维修、检定等原始技术资料。
第十五条 企业可根据《化学工业计量器具分级管理办法(试行)》,将在用计量器具按具体使用情况分类,并制定管理办法。
第十六条 企业的最高标准器以及列入《中华人民共和国强制检定的工作计量器具目录》,并用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的计量器具,应向当地县级以上政府计量行政部门申请进行周检。有能力自行开展周期检定的企业,本着经济合理的原则,应向政府计量行政部门申请授权。未经检定或检定不符合格的计量器具不准使用。
第十七条 企业自检的计量器具,应实行分类管理,编制同期检定计划,并严格按检定规程检定,其原始记录与检定结果至少保存两年。列为一次性检定的计量器具应建立台帐,可以不再建卡。
第十八条 政府计量行政部门和行业主管部门尚未编写检定规章的计量器具,企业可自编校验方法,报主管部门备案,对此类计量器具应加强管理,不得漏项。
第十九条 企业配备计量器具,应由计控部门根据各业务主管部门或使用单位提出的工艺参数或检测、控制等技术条件,选定计量器具型号、规格、生产厂家。在大修计划中应保证计量器具更新改造的费用,新增计量器具的费用可酌情按国家有关规定计入企业成本。
第二十条 企业在用计量器具的总数及检测点,应采用计算机管理,使之处于动态管理之中。
第二十一条 计量器具的安装、验收等应严格遵照化工自控设计技术规定(CD50A2-84、CD50A3-81)及工业自动化仪表工程施工和验收规范GBJ93-86。

第五章 自动控制管理
第二十二条 生产过程自动控制是企业计控工作的重要组成部分,是保证化工生产安全、稳定运行,提高产品质量,降低能源和原材料消耗的重要手段。
第二十三条 企业应编制自动控制发展规划及更新改造计划。自动控制改造项目应列入企业技改规划,通过采用新技术、新装备,不断提高自动控制水平。
第二十四条 组成自动控制系统的自动化仪表属于计量器具范畴,应按本办法的规定进行管理,调节阀应定期进行维护和检修。
第二十五条 自动控制回路须投入自动运行,减少手动操作,企业应定期统计自动控制投运率。
第二十六条 计控人员应及时地排除自动控制系统运行中出现的异常现象和故障,使自动化仪表和自动控制系统正常运行。

第六章 计量数据管理
第二十七条 企业应按有关技术文件,对能源、工艺过程、质量、安全环保、经营管理等方面,严格地进行计量检测,确保原始检测数据准确、可靠。
第二十八条 企业应编制计量数据流向图,并确定原始记录的保存期和存放点。
第二十九条 企业应对生产经营活动中各种计量数据按日记录,按月统计,并按规定将自控率、检测率等报省、部计控主管部门。
第三十条 对各类计量娄据应采取随机抽样、核实、溯源的方法,随时对计量数据进行监督抽查,要依据计量数据进行统计核算。

第七章 附则
第三十一条 化工科研、事业单位等有关单位可参照本办法执行。
第三十二条 本办法由化学工业部负责解释。
第三十三条 本办法自发布之日起施行,1984年4月29日发布的《化工企业计量管理暂行规定》同时废止。



关于废止和修改部分市政府规章的决定

辽宁省本溪市人民政府


关于废止和修改部分市政府规章的决定

本溪市人民政府令第161号



  《关于废止和修改部分市政府规章的决定》业经2012年3月13日本溪市第十四届人民政府第105次常务会议审议通过,现予公布,自公布之日起施行。



   市 长 高宏彬

   二○一二年三月十六日

  

关于废止和修改部分市政府规章的决定



  为贯彻执行《中华人民共和国行政强制法》,按照《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政强制法>的通知》(国发〔2011〕25号)要求,市政府决定:废止《本溪市土地开发复垦办法》等3件市政府规章、修改《本溪市档案管理规定》等7件市政府规章。



  附件:1.本溪市人民政府决定废止的市政府规章目录

   2.本溪市人民政府决定修改的市政府规章





附件1:

本溪市人民政府决定废止的市政府规章目录

序号
文号
标题
发布日期
承办部门
废止理由

1
市政府令

第55号
本溪市土地开发复垦办法
1998.3.30
市国土资源局
与2011年3月5日施行的《土地复垦条例》(国务院令第592号)不一致,新法代替旧法。

2
市政府令

第94号
本溪市中心市区公共停车场管理办法
2002.9.5
市城乡规划建设委
已被2011年3月1日起施行的《本溪市城市机动车停放管理条例》代替。

3
市政府令

第110号
本溪市无规定动物疫病区示范区管理办法
2003.12.30
市畜牧局
已被2011年4月1日起施行的《本溪市无规定动物疫病区管理条例》代替。







 附件2:

  本溪市人民政府决定修改的市政府规章



  一、《本溪市档案管理规定》(市政府令第15号)修正案

  第九条第一款第(三)项:“造成珍贵档案损失的,按保管期限确定赔偿标准每页加赔300元;造成孤本档案损失的,按保管期限确定赔偿标准每页加赔500元”予以删除。

  二、《本溪市畜禽屠宰管理办法》(市政府令第105号)修正案

  1. 第二十七条:“违反本办法第十七条规定,未向市动物防疫监督机构报批、报检的畜、禽及其产品,由市商业行政管理部门会同市动物防疫监督机构予以登记保存,责令补检,补检费加倍收取。经检疫检验不合格的畜、禽及其产品,按照国家有关规定处理”予以删除。

  2. 第二十八条:“违反本办法第十九条规定,销售‘垃圾猪’及其产品和种公、母猪及晚阉猪的鲜、冻产品的,由市、自治县商业行政管理部门会同动物防疫监督机构予以登记保存,对经营者处以2000元以上10000元以下罚款”予以删除。

  此外,对条款顺序作相应调整。

  三、《本溪市采暖费收缴办法》(市政府令第106号)修正案

  1. 第二十条:“除市财政统结的采暖费以外,提前缴费的,供暖单位给予优惠。凡在当年10月31日前每提前一个月足额交费的,给予应交费额1%的优惠,最高给予6%的优惠。对逾期交费的,按日加收欠费额1‰的滞纳金。”修改为:“除市财政统结的采暖费以外,提前缴费的,供暖单位给予优惠。凡在当年10月31日前每提前一个月足额交费的,给予应交费额1%的优惠,最高给予6%的优惠。”

  2. 第二十一条第一款:“对逾期不交费的采暖用户,供暖单位应先向其下达缴费通知书,采暖用户自收到缴费通知书之日起10日内仍不交费的,供暖单位有权停止供暖,并可拆除供暖设施;也可以通过法律程序予以追缴。”修改为:“对逾期不交费的采暖用户,供暖单位应先向其下达缴费通知书,采暖用户自收到缴费通知书之日起10日内仍不交费的,供暖单位有权按照合同约定,实行限供、缓供或者停供。”

  3.第二十一条第二款:“供暖设施拆除后需要重新恢复供暖的,所需费用由采暖用户承担。被停止供暖的用户,不得以任何理由阻止供暖单位停止供暖或从户中过网。”修改为:“被停止供暖的用户,不得以任何理由阻止供暖单位停止供暖或从户中过网。”

  四、《本溪市城市房屋外墙保温装饰装修管理办法》(市政府令第132号)修正案

  1.第十四条第(一)项:“未经市房产行政主管部门审批同意,对正在实施房屋外墙保温装饰装修工程的,责令停止施工,并限期办理审批手续,逾期未办理的,依法予以强制拆除;”修改为:“未经市房产行政主管部门审批同意,对正在实施房屋外墙保温装饰装修工程的,责令停止施工,并限期办理审批手续。”

  2.第十四条第(二)项:“房屋外墙保温装饰装修工程不符合安全、质量要求的,责令限期改正,逾期未改正的,依法予以强制拆除;”修改为:“房屋外墙保温装饰装修工程不符合安全、质量要求的,责令限期改正。”

  3.第十四条第(三)项:“房屋外墙保温装饰装修工程改变外墙立面色彩、影响城市市容景观的,责令限期恢复原貌,逾期未恢复原貌的,依法予以强制拆除;”修改为:“房屋外墙保温装饰装修工程改变外墙立面色彩、影响城市市容景观的,责令限期改正。”

  五、《本溪市城市房屋租赁管理办法》(市政府令第141号)修正案

  第十七条第(一)项:“未按照规定期限到市房屋租赁管理机构办理登记备案手续的,责令限期办理,补交房屋租赁手续费,并从逾期之日起按日加收应缴费用0.5%的滞纳金;”修改为:“未按照规定期限到市房屋租赁管理机构办理登记备案手续的,责令限期改正;个人逾期未改正的,处以1000元以下罚款;单位逾期不改正的,处以1000元以上10000元以下罚款。”

  六、《本溪市人民政府关于委托地方税务发票管理机构行政执法事项的规定》(市政府令第143号)修正案

  第三条第一款:“市地方税务发票管理机构在发票管理中有权以本溪市地方税务机关名义对下列事项实施行政检查、立案、调查取证、行政强制措施、行政处罚、有关物品的处理:(一)检查印制、领购、开具、取得和保管发票的情况;(二)调出发票查验;(三)查阅、复制与发票有关的凭证、资料;(四)向当事各方询问与发票有关的问题和情况;(五)在查处发票案件时,对与案件有关的情况和资料,可以记录、录音、录像、照像和复制。”修改为:“市地方税务发票管理机构在发票管理中有权以本溪市地方税务机关名义对下列事项实施行政检查、立案、调查取证、行政处罚、有关物品的处理:(一)检查印制、领购、开具、取得和保管发票的情况;(二)调出发票查验;(三)查阅、复制与发票有关的凭证、资料;(四)向当事各方询问与发票有关的问题和情况;(五)在查处发票案件时,对与案件有关的情况和资料,可以记录、录音、录像、照像和复制。”

  七、《本溪市公证办法》(市政府令第157号)修正案

  第十七条第一款:“公证机构及其公证员有下列行为之一的,由市司法行政部门对公证机构给予警告,并处2万元以上10万元以下罚款,并可以给予1个月以上3个月以下停业整顿的处罚;对公证员给予警告,并处2000元以上1万元以下罚款,并可以给予3个月以上12个月以下停止执业的处罚;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,由市司法行政部门吊销公证员执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)私自出具公证书的;(二)为不真实、不合法的事项出具公证书的;(三)侵占、挪用公证费或者侵占、盗窃公证专用物品的;(四)毁损、篡改公证文书或者公证档案的;(五)泄露在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私的;(六)依照法律、行政法规规定,应当给予处罚的其他行为。”修改为:“公证机构及其公证员有下列行为之一的,由市司法行政部门对公证机构给予警告,并处2万元以上10万元以下罚款,并可以给予1个月以上3个月以下停业整顿的处罚;对公证员给予警告,并处2000元以上1万元以下罚款,并可以给予3个月以上12个月以下停止执业的处罚;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,由省司法行政部门吊销公证员执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)私自出具公证书的;(二)为不真实、不合法的事项出具公证书的;(三)侵占、挪用公证费或者侵占、盗窃公证专用物品的;(四)毁损、篡改公证文书或者公证档案的;(五)泄露在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私的;(六)依照法律、行政法规规定,应当给予处罚的其他行为。”

  

[摘要] 为落实人民主权原则,防止发生“代理人危机”从而使国家异化为一种压迫的力量,由议会掌握国家的“钱袋子”是西方民主法治国家普遍的制度安排和宪法通例。具体包括严格奉行“税收法定主义”,征税必须经代表人民的议会同意;国家的收入与支出,每年以预算的形式向议会提出,并由议会审议决定;通过独立的国家审计监督财政资金管理中存在的问题,规范财政收支,从而推动政府廉政建设;通过立法来保障纳税人的财政知情权,等等。西方国家对财政权的制度化控制,对我国财政法治化建设有重要的参考借鉴价值。
[关键词] 财政权 民主控制 财税法治
[作者简介]高军(1972—),男,江苏淮安人,法学博士,副教授,江苏华东律师事务所兼职律师,常州市十大杰出青年法学人才,主要从事法理学、宪法行政法学研究。联系方式:13585359126; gdhzgaojun@163.com

作为现代民主法治国家的一个基本逻辑起点,国家权力来源于公众通过契约的让度与委托,国家权力来源于人民。但是,社会契约始终只是一种理论上的假设,事实上历史证明国家往往却是“一种表面上驾于社会之上的力量,……,从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。 由于国家、法律均必须由具体的人来操纵,因此如何避免出现“代理人危机”,预防发生决策者个人偏好代替民众偏好现象,防止国家异化为一种压迫的力量,沦为“追求收入最大化的利维坦”,必须对政府施行有效的约束。西方宪政的发展历程表明:宪政开始于人民控制国库。经人民同意,由议会掌握国家的“钱袋子”是西方诸国普遍的制度安排和宪法通例。资产阶级国家建立之后,至少在形式上开始确认国家权力来源于人民,并在此基础上进行授权和监督机制制度的设计和建设,以实现对国家财政权的民主控制。
一、议会控制征税权
在历史上,立宪主义政治乃是以国王课税必须得到国民承认这一财政问题为契机发展而来。近代市民革命前的欧洲,是由所谓家产国家思想所代表的那种应称为“王的财政”的原理所支配,国政必要财源的筹措原理上属国王的责任,人民在法律上并无纳税义务。但在国王无法以自己的责任确保充分的财源的场合(例如战费),由人民依其自由意思赠与补助的援助金的形式即被采用,国王的请求援助金,须由贡纳者的代表决定。这实质上成为近代财政原理的萌芽。 连续不断的战争使政府入不敷出,必须通过征税来获得收入,而当时“有钱无权”的中间阶层则希望通过控制政府的征税权来与之相抗衡,以维护其财产权。考察英、美、法三国资产阶级革命的历程,可以发现无一不紧紧围绕征税同意权而展开,“对政府行为的控制,至少在最初的时候,主要是经由对岁入的控制(control of revenue)来实现的。” “对统治者的控制,一直是通过对征税权的约束来实现的”。
英国是宪政制度最初的实践者。“英国议会制度,本因讨论课税而产生”。 英国的诺曼王朝的国王约翰连年进行战争,为增加政府财力和筹集军费,于1199-1215年间将世俗贵族的兵役免税提高了16倍,并提高封建继承税,且一再扩大征收财产税(三十分之一,七分之一,甚至到四分之一)。凡不能及时如数缴纳者即被没收土地或处以重罚。税赋的苛重最终导致政治大冲突在1215年爆发,约翰王被迫签署了由贵族拟订的《自由大宪章》,规定:“一切盾金或援助金,如不基于朕之王国的一般评议会的决定,则在朕之王国内不允许课税”。《大宪章》的历史意义在于:首次用法律条文的形式,明确规定了政府征税必须受到法律和人民同意的双重约束。1225年,《大宪章》又获得了重新颁布,在重新颁布的《大宪章》中补充了御前大会议有权批准赋税的条款,明确了批税权的归属。此后,国王与议会争论的焦点问题便是征税问题。1297年的《有关承诺赋课金的法案》明确规定禁止无承诺课税原则。至十三世纪末,英国出现了下议院,此后,治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。事实上,十三世纪以后英国平民及其代议机构就掌握了制税权和对王室的财政监督权。甚至在1378年,议会的全部时间都用来讨论税收的问题,以至该年只通过了一项立法。在斯图亚特王朝统治期间,针对税收问题,国王与议会在间的矛盾达到了无法调和的地步。1628年《权利请愿书》规定:“没有议会的一致同意,任何人不得被迫给予或出让礼品、贷款、捐助、税金或类似的负担”。1689年《权利法案》重申了“国王不经国会同意而任意征税即为非法”,在英国最终确立了收法定主义原则。这一原则“在历史的沿革中,以保护国民、防止掌握行政权的国王任意课税为目的”。 税收法定原则的确立,其作用不仅在于限制了政府征税的权力,更为重要的是,借助代表民意的国会“同意”这一形式,为税收的合法性找到了依据。
美国独立战争的起因亦源于征税问题。1765年,英国政府为了转嫁英法战争中1. 4亿英镑的财政亏损,开始在美洲殖民地开征印花税和糖税。北美殖民地人民担心印花税和糖税一旦开征,英国政府以后会进一步变本加厉盘剥殖民地人民,于是以英国议会无殖民地代表参加为由,宣布英国政府无权向殖民地人民征收印花税,但英国政府还是一意孤行颁布了《印花税法》。《印花税法》严重影响到了北美的各种商业活动,因此遭到了广泛的反对。在北美针对《印花税法》的讨论中逐渐形成了这样一种观点,即“无代议士,则不纳税”。虽然《印花税法》后来迫于压力而撤销,但是在1767年,英国议会又试图通过新的法案来开征一系列的针对北美殖民地的新税种。由此开始,两地矛盾不断加深,最终导致北美独立战争的爆发。1776年,美国在《独立宣言》中指责英国“未经我们同意,任意向我们征税”。在美国独立后,1787年美国宪法在第一条第八项、第九项、第十项和宪法修正案第十六条规定了有关的税收条款。
在法国,租税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件,规定“除非有紧急需要,而且经过各等级人民同意,国王无权征收任何新税”。 大革命前的法国,面临严重的财政危机,原因在于皇室的挥霍无度以及严重的税负不公——有负担能力的教士和贵族不承担税负,甚至他们认为纳税是有失其身份的,而无负担能力的农民和城市工匠税负却异常沉重。为了解决迫在眉睫的财政危机,路易十六迫不得已在1789年召开了三级会议,讨论税收方案。三级会议召开及会议各方矛盾的不可调和,导致了法国大革命的爆发。革命后颁布的《人权宣言》虽然条款不多,但却在税事问题上却作了详细的规定:“公民平等地受法律保护和惩罚、平等纳税和决定税收”;“除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先设定的条件下,任何人的财产权不得受到剥夺”;“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性,自由地加以认可,注意其用途,决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。
综上可以看出,近代西方资产阶级革命正是起源于征税问题,“在经历了绝望漫长的努力,泼洒无尽鲜血,耗费巨额财富后,法律最终战胜了意志”。 资产阶级革命胜利后,一方面确立了个人免受国家干涉的自由和私法自治原则,另一方面则确立了强制性的财政收入必须经代表人民的议会(立法机关)同意,即“财政议会主义”。 征税必须得到纳税人同意普遍被确立为一项宪法性原则。以简洁、惜墨如金著称的美国宪法在征税问题的规定上却极尽详尽之能事,因此美国宪法被学者称为“是一群财产利益直接遭受威胁的人们,以十分高明的手段写下的经济文献”。 戴雪在论述英国岁入法律时指出,“政府取税于民间必有赖于法案之成立一节尤不可忽略。此为英吉利宪法中之一大义。依此大义,所有民间纳税必须符合立法原意”。 在议会实行两院制的国家,征税权主要由下院(众议院、平民院)控制。对于为什么必须由下院来控制税权,布莱克斯通指出这是出于政治上的考虑:“贵族院,作为一个终身任职的、世袭团体,可由国王随心所欲地册封,因而,可以认为,比起人民自由提名、短期选举产生的平民院来,它更容易受到国王的影响;且一旦受到影响,就会持续下去。”
二、预算的议会控制
“租税,须经应支付租税之代表同意”的原理,即带来所谓的租税法律主义。而且,此原理一旦被承认,代表者表决租税的权利,即不可避免地扩大至监督被征收金额的用途,以及讨论租税系属必要的根据的权利。于是,乃确立了议会不仅就国费的征收(课税)为决议,亦对于国费的支出予以决定性的统制之宪法上的构造。 国家收入及支出,每年以预算形式向国会提出,并由国会审议决定,这是近代国家通行的重大原则。预算是人民透过立法权以控制政府的最有效的工具。所谓预算,是指“国家于一会计年度内,以岁入岁出为中心所订立之财政计划,经议会决议而成立,授权并课政府以执行义务之制度。” 学者认为,预算的宪政价值体现在:(1)“保权”宪政功能,即为国家全部权力活动提供经济基础,满足国家权力运行正常需要,以及通过代议机关代表民意的预算立法行为保证政府在政治领域内的合法性权威地位;(2)“控权”的宪政机制,即通过控制政府的财政支出,节制公共资金使用,从而截断政府滥用权力的物质来源,通过控制预算牢牢地扼住政府的“经济命脉”,从而取得对于政府的全面支配地位;(3)“维权”的宪政宗旨,即国家在预算财政收入和支出时,应实现预算民主,保障纳税人在税收政策形成过程中的发言权以及确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务,真正做到“取之于民,用之于民”。 因此,对税收的征收与使用来说,预算可谓是为其设置的一种“刹车装置”,它涉及政治民主、国民福利、法治化及良好的公共治理,选民通过预算可以对政府收支活动进行卓有成效的约束和控制,从而提高政府财政活动的绩效,督促和保证政府为社会提供良好的公共服务。
在现代国家,公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作,它们对塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的文化建设等具有重要的意义。 “预算制度不仅是公共财政的重要内容与运行规则,而且是纳税人及其代议机构控制国家财政的基本途径。法治国家的预算制度要求政府活动的所需经费,必须通过正当法律程序来实现其有效合理配置,从而对政府活动进行有效控制,最终目的在于经由分权制衡的宪政原则来保障公民基本权利,由此成为国家政治过程的中心”。 在代议民主的宪政制度下,立法机关所具有审议预算权限,不仅是以民意代表的立场监督财政支出、减轻国民赋税负担,抑且经由议会的审议,实现参与国家政策及施政计划的形成。因此,预算并非只是有关年度收支的“预估单”,而是规约政府行为的法规范。在欧美各国,通常不将预算与法律在形式上加以区别。在日本,多数学说将预算理解为一种不同于法律的特殊法形式。 而在美国,对政府使用税款的规定更加严格,政府机构除了必须取得国会的预算授权外,还必须得到国会的立法授权才能有钱使用,且通常须先得到立法授权。立法授权允许政府机构做什么和为它们规定各自开支最高限额。预算授权则为政府机构提供经费,但不得超过立法授权规定的最高限额。这种双重授权限制,加强了国会对行政部门的监督,使政府机构既受到各立法委员会的监督;同时又使立法委员会和拨款委员会相互制约,使国会的权力分散。 美国财政预算首先保障社会福利开支,行政管理与预算局把开支分为“可控制”和“不可控制”两类,其依据是国会和总统在单一的预算年度中削减该项目的难易程度。不可控制的开支主要是津贴项目,尤其是社会保障计划。公民们在职时对这些项目做过贡献,一旦他们不在职(失业、工伤和退休了),他们就相信自己有权利为自己以前的“付出”获得回报。
随着现代行政部门扩张,政府的开支不断增加,预算的编制就逐渐转移到行政部门手中。但是,预算的最终决策权仍然保留在代议机构手中。英美等不少国家甚至将立法程序直接适用于预算审批的过程,议会通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。这样,政府的一切收入和支出,都必须经由立法机构最严格的审查。这种审查能够最大限度地把民众意愿导入预算中,从而使预算收入和政府开支都最大限度地逼近民众的便好。为了适应预算立法的需要,现代各国代议机构都在议会内部建立了完整的预算编制组织体系。无论是一院制议会,还是两院制议会,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,各院都会设立预算委员会,负责对预算进行统筹,而最终的预算案则由议会大会——通常两院联合大会——审议表决。除此之外,参、众两院的拨款委员会及其小组委员会也在很大程度上行使着预算审核权。除了这个政治程序之外,议会还会建立支持性机构,如美国国会设有自己的预算局,负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助。尽管总统已经设立了预算管理局,但议会仍然建立自己的机构,为的是向国会议员提供更为客观中立的预算数据。正是通过这样一套体系,宪政国家的议会确实具有完整的编制、审查预算的能力。这种能力确保了议会不可能在预算问题上被行政部门欺骗,可以独立地制定出符合议会多数意愿的预算法案。民众大体上可以相信,这样的预算法案不会被行政部门控制,而是最大限度地体现着民众的意愿。
三、独立的国家审计监督
“财政为庶政之母”,国家政务的开展及职能的实现必须仰赖于财政,国家财政上的收支究竟应由何者,透过何种程序编列、审议、执行及审计,不但涉及到机关与机关间的权限分配,最终还会影响到国家财政的健全及人民财政的负担。 由于公共财政主要来自于税收和其他公共财产的增值,对公共财政进行监督就是对国民纳税行为的负责,因此现代国家无不建立了独立的国家审计制度。
国家审计是“由国家设立的专门审计机关进行的、对公共财政收支进行审查与稽核的活动,其目的是为了揭示财政资金管理中存在的问题,规范财政收支,从而推动政府廉政、实现人民对国民经济的管理”。 国家审计制度的基础为人民主权、权力制衡,人民运用审计,不仅是为了防止国家权力和法律发生不符合人民意志和利益的嬗变,而且是人民自己管理国家和社会,保证法律能充分和正确体现民意的一种必要选择。国家审计的法律监督以国家的成本核算和国家实现公共财政的效能为审查对象,不仅体现在合法性审计上,还体现在制约权力、节约资源、降低管理成本、提高政府效能等方面。
近代审计制度最早诞生于英国。1861年,英国在众议院中首次建立了独立的审计机构,专司向议会报告审计情况之责。1896年纽约第一次公布《公证会计师条例》以后,审计制度开始在美国发展起来。目前,世界上已有160多个国家确立了审计监督制度。审计监督制度必须独立且应受到宪法层面的保护已为现代社会所公认,1956年最高审计机关国际组织第二届布鲁塞尔国际大会就确保最高审计机关独立性提出“宪法应规定审计机关的机构设置和职能性质,还应有正式条款规定审计机关的独立性以及审计人员不得被任意撤换”等五条建议。1977年最高审计机关国际组织《利马宣言》规定,“最高审计机关的建立及其独立的程度应在宪法中加以规定”;“国家机关是国家整体的一部分,因此,它们不可能绝对独立。但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性”。当前,绝大多数成文宪法国家的宪法中都设计了审计监督制度,英国没有成文宪法,但通过一系列法律和宪法惯例规定了国家审计制度。基于历史文化传统、政治力量对比等因素的不同,审计制度主要有立法审计、司法审计、行政审计、独立审计等模式。虽然各国审计制度模式不尽相同,但一般而言审计必须保持独立是各国所奉行的通例。
现代民主国家中,审计机关与其他机关各司其职、互相制衡,在具体运转上,一般是由行政机关提出预算案并负责预算的实施,立法机关负责对预算案的审议和批准,审计机关负责对预算执行情况的审计。现代民主法治国家的一项通例,作为国家财政收入与支出的监督部门,审计机关每年须将预算执行的情况和决算草案的审计结果向立法机关进行报告。可以说,国家审计对于保证国家财政收入与支出的健康运行、以及国家财政向纳税人负责发挥着至关重要的作用。
四、保障纳税人财政知情权
在现代社会,知情权是一项基本的人权,已得到国际社会普遍的承认, 2008年《亚特兰大知情权宣言——关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》重申知情权为基本人权,应为所有文化与政府体制所共有。实践中,欧洲委员会、美洲国家组织、非洲人权和民族权委员会已通过明确的声明和宣言表达了其对知情权的认可,经济合作和发展组织已开始制定关于知情权的重要计划,最近联合国反腐败公约针对各国政府保证公众有效的知情权做出明确的要求。
纳税人财政知情权是纳税人所有权利的基础,正如麦迪逊指出的那样:“不予民众信息或不予其获取信息之手段,则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕,或为悲剧之序幕。不,亦为此两者。知识务须支配无知,而且意欲担当统治者的国民必须以知识所给予的力量武装自己”。 因此,对政府而言,财政公开是国家财政的基本准则,阳光财政乃民主的必然要求。在一个民主制度里,公众只有在完全知晓政府运作的前提下才能决定公共事务,因为纳税人为政府行为支付帐单,他们应该有权利知道政府在做什么。“在人民享受真正自由的国度里,赋税分配是不能恣意妄为的。应当让人民知道,他们缴纳的赋税用在哪些地方。掌权者应当向人民作报告,因为他们只是公帑的管理者,而不是所有者。”
与纳税人财政知情权相应的是政府的财政公开,所谓财政公开是指“除法律规定须保密者外,政府及其使用财资金的所有单位有义务向社会公开其财政收支的数额、来源、使用效果、过程,接受社会公众的质询、监督和约束。” 故财政公开,乃是公民行使知情权、参政权和监督权的基本前提和重要内容,而且是规范财政权力的行使、限制财政权滥用的重要措施,亦即公开是监督的前提。透过财政公开,国家方得具有财政透明度可言。国际货币基金组织(IMF)的《财政透明度良好做法守则》,规定的财政透明度四项基本原则是主要为:一、作用和责任的澄清,涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其它部门的关系;二、公众获得信息的难易程度,强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性;三、预算编制、执行和报告的公开,涉及提供关于预算程序信息的种类:四、对真实性的独立保证,涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。
从征税与用税的流程出发,纳税人财政知情权主要包括对制定税收政策、对税收政策的内容、税收管理、税款支出方向与效率的知情权等四个方面的知情权,主要通过以下两种途径予以保护:
首先,通过宪法及财政法的规定予以保障。“财政公开主义”是近代以来财政法的一项基本原则,在一些法治国家已通过宪法明文确立。例如,法国《共和国元年宪法》规定:“部长或经管人签署并证明的各部支出细账,应在每次立法议会会期开始时印刷公布之。各种赋税和一切公共收入的收支状况,亦应以同样方法公布之。”美国宪法第1条第8款规定:“一切公款收支的报告和账目,应经常公布”。日本宪法第91条规定,“内阁必须定期,至少每年一次,对国会及国民报告国家财政状况”。1978年修订后的《日本财政法》第46条规定:“内阁在预算成立后,必须立即把预算、前年度岁入岁出决算及公债、借款和国有资产的现有额及其他有关财政的一般事项以印刷品、讲演和其他适当的方式向国会及国民报告;除上述规定外,内阁至少要在每季度向国会及国民报告预算使用情况、国库情况及其他财政情况。”
其次,程序方面可操作的法制保障。美国在1998年颁布的第三部《纳税人权利法案》中要求加强信息披露,责成财政部长制定一系列便于纳税人知悉和了解税法的信息通告,征税机关对税法任何的解释和说明均必须及时提供和告知纳税人。加拿大《纳税人权利宣言》规定纳税人可以要求税务机关提供如何纳税与如何提起复议和诉讼的信息资料。英国《纳税人权利宪章》规定税务局和海关有责任帮助纳税人了解并履行税法所规定的各项义务。澳大利亚《情报自由法》为所有的纳税人提供了知情权利。根据情报自由法的规定,每个人都拥有合法的可强制执行的权利以获得联邦政府机构的文件(除了法律规定保密的文件外)或部长的官方文件。情报自由法使纳税人可以介入非常广泛的信息情报范围,这比他们过去所拥有的介入权要宽松得多。OECD在1990年关于纳税人的权利和义务的调查报告中,也将“纳税人有权获得最新的有关税制实施和税额评估方式的信息”作为纳税人保护的一项基本原则。
五、结语:
我国是人民当家作主的社会主义国家,我国宪法第2条明确确立了人民主权原则。但是正如卡尔•波普尔所指出的那样,现代民主的关键不是权力的归属,而是权力的使用方式。宪法作为根本大法的特点决定了其条款具有高度抽象性,这需要建立相应的制度性保障机制,并通过相关的立法予以具体化,惟如此,宪法才不会降格为只供欣赏的、只具有宣示意义的政治宣言和口号。但是,长期以来,受意识形态的影响,建立在公有制基础上的国家被定性为人民利益的当然代表,在此意识形态的宏大叙事下,忽略了人民如何授权、如何规范和监督的权利及建立相应的制度性保障。我国人民代表大会尚未实现对征税权、预算权的控制,在征税及预算问题上还是由行政说了算,政府财政预算不透明,各级人大往往不能决定公共物品的供需,也很难对财政问题进行监督,从而导致人大民主制度的虚置,无法保证税款的“取之于民,用之于民”。而且我国审计采用的是当前国际上较少采用的独立性差的行政审计模式,致使在 “预算资金”之外,又形成了“预算外资金”甚至“制度外资金”,财政乱象显著。不过可喜的是,目前已有很多有识之士认识到我国转型时期诸多问题的深层次根源即在于财税未实现法治化,财税法治已成为我国党和政府努力的方向,从近年的“审计风暴”到目前各部委晒“三公消费”,可以看出这一趋势。因此,以上西方民主法治国家对财政权的民主控制具体做法可以为我国财税法治建设提供有益的参考和借鉴。

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