《美国纠纷解决替代机制的新发展及对我国的启示》
武汉大学法学院 霍文丽 430072

纠纷解决替代机制又称非诉讼纠纷解决机制（普遍采用的英文缩写是ADR）起源于美国，是对诉讼之外的一系列纠纷解决程序的统称，主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。现如今世界各国都不同程度的面临着诉讼数量激增、诉讼费用高居不下、诉讼程序一再迟延的困境，ADR的产生对缓解这种紧张状况起到了积极作用。以高诉讼率著称的美国，90%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决，并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系，这对化解社会矛盾，定纷止争起到了不可估量的作用。然而在我国，随着法治建设的深入开展，“法律至上”的观念深入人心，以前冷冷清清的人民法院，如今是门庭若市。人们将诉讼视为最为权威、公正的纠纷解决方式，遇事便对簿“公堂”，满以为这样就是拿起了法律武器捍卫了自己的权益，未免失之偏颇。诉讼的滥用只会导致有限诉讼资源的浪费，使法院不堪重负；另一方面加剧自我本位和对抗心理，弱化宽容与协作的美德，不利于社会秩序的稳定与和谐。人类社会充满了纷繁复杂的利益冲突，各种冲突具有不同的性质和轻重缓急，解决冲突和纠纷的方式应该也必然多样化，单一的诉讼模式根本不能满足现代法治的需要。上世纪90年代至今是美国ADR发展最为迅速、改革步伐最大的时期，1998年10月克林顿总统签署了《ADR法案》，进一步推动了其利用，并授权联邦地区法院制定具体实施细则。他山之石，可以攻玉。下面将主要介绍美国纠纷解决替代机制晚近的几点新发展，希望能对我国的法律工作者有所启发。
一、诉讼与非诉讼纠纷解决机制进一步融合
1925年美国《联邦仲裁法案》通过以前，美国法院一直对纠纷解决替代机制持排斥态度，要么拒绝承认与执行其裁决，要么把合同中的仲裁条款视为可任意撤消的。但在经历了七、八十年代 “诉讼爆炸”、积案如山的巨大压力之后，法院清醒的认识到必须寻找其他纠纷解决方式来分担诉讼的压力，实现纠纷的分流。因此一改对仲裁、调解等非诉讼方式的敌视态度，主动将它们与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解—诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立，通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。在美国许多地区，法律明确规定当事人在寻求司法救助之前，必须尝试ADR中的一种或多种解决方式，并把它作为提起诉讼的一个必要条件，如明尼苏达州法院规约的规定。
其中“法院附设仲裁”和“调解—诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。“法院附设仲裁”发展最为成熟，在宾夕法尼亚州，每年通过这种方式处理的案件多达35000件。它不同于传统意义上的仲裁，大多是法院强制进行的，而不是根据当事人的仲裁协议而展开；所作裁决也不是终局性的，如密歇根州联邦地区法院规定，当事人中任何一方可以在裁决作出后的30天内向联邦地区法院起诉。法院在整个过程中积极参与，为其提供仲裁员名单，送达文书。“调解—诉讼”有点类似我国司法实践中的法院调解，最大的不同就是我国的法院调解完全出自当事人自觉自愿，在美国则大多是强制性的，如离婚、劳动纠纷和小额债务纠纷等。需要指明的是，这种强制仅限于参与的强制，而不是指当事人必须接受处理结果，也不意味着剥夺当事人的诉权。诉讼与非诉讼纠纷解决方式的综合运用，使得在美国只有不到5%的起诉案件真正进入审判程序，大大降低了诉讼成本，避免了冲突升级。
二、调解制度飞速发展
上世纪90年代调解在美国获得了飞速发展，数量成爆炸性增长，尤其在涉外案件中，且发展得更加专业化。甚至有人担心它会威胁到仲裁业的生存。调解制度如此火爆当然有其独特的优势。首先，调解以妥协而不是对抗的方式解决纠纷，有利于维护需要长久维系的商业关系和人际关系；其次，调解更快捷，更简易，甚至干脆省去了某些调查取证及文字记录的工序；再次，在法律规范相对滞后的情况下，调解不必局限于法律的条条框框，允许当事人自主选择适用的实体规范，如地方惯例、行业习惯和标准等，作出的结果更加符合商业惯例和道德标准。最后，调解更加私秘，结果的具体细节不被公开，更能保护当事人的隐私和商业秘密。
美国调解的大量使用还有两个重要原因，第一，在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。第二，仲裁机构也把调解看成是促进争端解决的工具之一，尝试着把仲裁与调解相结合。最初这是中国涉外仲裁机构处理涉外民商事案件的独特做法，现在已被世界上许多国家所借鉴。美国仲裁协会（AAA）规定的标准仲裁模式中就包括调解—仲裁混合方式（mediation-arbitration hybrids）。AAA甚至用经济手段来刺激当事人使用调解，例如调解收取的费用十分低廉；又如若调解并没有完全解决争端，AAA将会把调解费用直接充入接下来在AAA进行的仲裁费用中，以减少当事人的开销。
三、ADR的服务质量不断提高
法律虽然给ADR制定出了合理的框架，但在实际操作中，仲裁员、居中调停者或第三人的专业经验、道德品质以及驾驭技巧显得尤为重要。美国最权威的非营利性仲裁服务机构美国仲裁协会（AAA），多年来不断尝试对仲裁员评选制度进行改革。过去AAA仲裁员名单中的人员大多是自愿的、非固定的、低回报的。他们有着不同的职业背景和教育背景，这使得仲裁员质量参差不齐。为改变这种状况，AAA大量减少了仲裁员的数量；提高了对法律从业经验的要求；制定了更加严格的职业培训计划。在仲裁员的选择与评估过程中更多的听取了客户的意见。在分配案件时，根据其以往工作的法学领域、学术专长及熟悉的法律地域综合考虑，大大提高了其工作质量。
此外，这十几年来美国营利性的ADR服务机构、ADR咨询中心如雨后春笋，专业性的从业人数大幅增加，与老牌的仲裁、调解机构展开了激烈的竞争。这些公司下大力气对自己的律师、专长及成功案例进行广告宣传。愈加激烈的市场竞争促使每个ADR机构不断完善自我，推陈出新。无形中也提高了ADR行业的整体水平。当然，竞争的最大的受益者还是广大民众。
四、律师和当事人对ADR的态度大为改观
很多时候，律师常常被看成美国大片中的“英雄形象”，用尽全身解数在法庭上与对手唇枪舌战。这种品质也往往被其当事人所赞赏，乐意投入大把的钞票与“敌人”一决高低。所以长久以来，若律师向其顾客推荐使用非诉讼方式温和的解决矛盾，常常会被看成是懦弱无能的表现。这种传统观念使得ADR的普及率大打折扣。如今情况则大不相同，大量的营利性和非营利性的ADR服务机构成立，一大批经过专业训练的拥有丰富ADR经验的律师涌现，使更多的律师或咨询机构敢于并乐于向顾客建议使用ADR。理由很充分，在美国使用ADR不但可以节省近65%的诉讼费用，还可以将耗时几个月甚至几年的诉讼时间缩短至三、四个星期。此外当事人不会再为把案件交给一个完全陌生的代理人而担心，而是能更加积极主动的参与到整个纠纷解决过程中来，发表自己的看法和意见。这也是越来越多的企业和个人放弃打官司转而选择ADR的主要原因。
五、对我国的有益启示
美国纠纷解决替代机制的发展经历了长期实践摸索到逐步完善的曲折过程，长久以来奉行的以法院为中心而否定自力救济的经典法治理念，随着社会的发展发生了重大的变化，表现出一条否定之否定的发展轨迹。曾经极力推行以司法诉讼为社会调整之最高和最佳的美国，在面对“诉讼爆炸”的现实危机之时，最终采取了以多元化的纠纷解决机制替代和补充司法中心地位的应变措施，其影响波及澳大利亚、英国、德国、日本等主要西方国家。我国正处于社会主义建设初期，更加需要一个和谐稳定的内部环境来发展经济，“滥诉”和“好诉”只会增加社会的不稳定因素，浪费有限的社会资源。吸收和借鉴他国的经验教训，可以作到未雨绸缪，以免亡羊补牢之苦。儒家文化崇尚以和为贵、以和为美，以和为善。中国的调解制度古已有之，源远流长。3000多年前的西周奴隶社会已经在官府制度中专设调解官，2000多年前的秦汉时期已建立起“乡官治事”的调解制度，把诉讼外的调解规定在乡、镇一级，此制度一直沿用至今。新中国的人民调解制度相当发达，具有宪法地位，在其鼎盛时期的20世纪80年代，年处理纠纷量是一审民事案件的17倍之多。但近几年由于社会组织结构发生了根本变化，人员的流动性、复杂性不断加剧，基层调解停留在相对萧条的状态，利用率不高。为了摆脱这种状况，2002年9月司法部和最高人民法院专门就人民调解问题召开了全国性会议，最高人民法院对人民调解协议的效力作出了专门的司法解释，司法部制定了规范人民调解工作的规章。这些举措说明了我国政府对非诉讼纠纷解决机制的高度重视。在未来的实践中，我们的司法部门还应勇于借鉴国外先进经验，大胆创造纠纷解决的新形式；对传统的人民调解制度进行改革，使其从粗放性的、规范性较低的简单形态上升到法治层面上来；加强对从业人员的管理培训，更好的为人民服务。
当今世界的时代理念正在发生转变，从冷战走向协作，从对抗走向对话，从单一价值走向多元化，从胜负之争走向双赢结局。小到一个家庭，大到国际社会，人们比以往任何时候都更注重交流与合作、尊重与宽容，这不仅仅是人类文明的进步，也是法治的进步。非诉讼纠纷解决机制恰恰迎合了这种时代理念，其发展前景不可限量。

参考文献：
1，范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社 2000版
2，Stephen K. Huber and E. Wendy Trachte-Huber，International ADR in the 1990's: the Top Ten Developments，Houston Business& Tax Law Journal，2001
3，Hon.Richard A.Levie,Recent Trends in Alternative Dispute Resolution, ADR Associates,LLC Washington,D.C.






卫生部


中华人民共和国卫生部令

第　56　号

　　《新资源食品管理办法》已于2006年12月26日经卫生部部务会议讨论通过，现予以发布，自2007年12月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　部　长　 陈竺
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年七月二日



新资源食品管理办法

第一章　总　　则

　　第一条　为加强对新资源食品的监督管理，保障消费者身体健康，根据《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》），制定本办法。
　　第二条　本办法规定的新资源食品包括：
　　（一）在我国无食用习惯的动物、植物和微生物；
　　（二）从动物、植物、微生物中分离的在我国无食用习惯的食品原料；
　　（三）在食品加工过程中使用的微生物新品种；
　　（四）因采用新工艺生产导致原有成分或者结构发生改变的食品原料。
　　第三条　新资源食品应当符合《食品卫生法》及有关法规、规章、标准的规定，对人体不得产生任何急性、亚急性、慢性或其他潜在性健康危害。
　　第四条　国家鼓励对新资源食品的科学研究和开发。
　　第五条　卫生部主管全国新资源食品卫生监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内新资源食品卫生监督管理工作。

第二章　新资源食品的申请

　　第六条　生产经营或者使用新资源食品的单位或者个人，在产品首次上市前应当报卫生部审核批准。
　　第七条　申请新资源食品的，应当向卫生部提交下列材料：
　　（一）新资源食品卫生行政许可申请表；
　　（二）研制报告和安全性研究报告；
　　（三）生产工艺简述和流程图；
　　（四）产品质量标准；
　　（五）国内外的研究利用情况和相关的安全性资料；
　　（六）产品标签及说明书；
　　（七）有助于评审的其它资料。
　　另附未启封的产品样品1件或者原料30克。
　　申请进口新资源食品，还应当提交生产国（地区）相关部门或者机构出具的允许在本国（地区）生产（或者销售）的证明或者该食品在生产国（地区）的传统食用历史证明资料。

第三章　安全性评价和审批

　　第八条　卫生部建立新资源食品安全性评价制度。新资源食品安全性评价采用危险性评估、实质等同等原则。
　　卫生部制定和颁布新资源食品安全性评价规程、技术规范和标准。
　　第九条　卫生部新资源食品专家评估委员会（以下简称评估委员会）负责新资源食品安全性评价工作。评估委员会由食品卫生、毒理、营养、微生物、工艺和化学等方面的专家组成。
　　第十条　评估委员会根据以下资料和数据进行安全性评价：新资源食品来源、传统食用历史、生产工艺、质量标准、主要成分及含量、估计摄入量、用途和使用范围、毒理学；微生物产品的菌株生物学特征、遗传稳定性、致病性或者毒力等资料及其它科学数据。
　　第十一条　卫生部受理新资源食品申请后，在技术审查中需要补正有关资料的，申请人应当予以配合。
　　对需要进行验证试验的，评估委员会确定新资源食品安全性验证的检验项目、检验批次、检验方法和检验机构，以及是否进行现场审查和采样封样，并告知申请人。安全性验证检验一般在卫生部认定的检验机构进行。
　　需要进行现场审查和采样封样的，由省级卫生行政部门组织实施。
　　第十二条　卫生部根据评估委员会的技术审查结论、现场审查结果等进行行政审查，做出是否批准作为新资源食品的决定。
　　在评审过程中，如审核确定申报产品为普通食品的，应当告知申请人，并做出终止审批的决定。
　　第十三条　新资源食品审批的具体程序按照《卫生行政许可管理办法》和《健康相关产品卫生行政许可程序》等有关规定进行。
　　第十四条　卫生部对批准的新资源食品以名单形式公告。根据不同新资源食品的特点，公告内容一般包括名称（包括拉丁名）、种属、来源、生物学特征、采用工艺、主要成分、食用部位、使用量、使用范围、食用人群、食用量和质量标准等内容；对微生物类，同时公告其菌株号。
　　第十五条　根据新资源食品使用情况，卫生部适时公布新资源食品转为普通食品的名单。
　　第十六条　有下列情形之一的，卫生部可以组织评估委员会对已经批准的新资源食品进行再评价：
　　（一）随着科学技术的发展，对已批准的新资源食品在食用安全性和营养学认识上发生改变的；
　　（二）对新资源食品的食用安全性和营养学质量产生质疑的；
　　（三）新资源食品监督和监测工作需要。
　　经再评价审核不合格的，卫生部可以公告禁止其生产经营和使用。

第四章　生产经营管理

　　第十七条　食品生产经营企业应当保证所生产经营和使用的新资源食品食用安全性。
　　符合本法第二条规定的，未经卫生部批准并公布作为新资源食品的，不得作为食品或者食品原料生产经营和使用。
　　第十八条　生产新资源食品的企业必须符合有关法律、法规、技术规范的规定和要求。
　　新资源食品生产企业应当向省级卫生行政部门申请卫生许可证，取得卫生许可证后方可生产。
　　第十九条　食品生产企业在生产或者使用新资源食品前，应当与卫生部公告的内容进行核实，保证该产品为卫生部公告的新资源食品或者与卫生部公告的新资源食品具有实质等同性。
　　第二十条　生产新资源食品的企业或者使用新资源食品生产其它食品的企业，应当建立新资源食品食用安全信息收集报告制度，每年向当地卫生行政部门报告新资源食品食用安全信息。发现新资源食品存在食用安全问题，应当及时报告当地卫生行政部门。
　　第二十一条　新资源食品以及食品产品中含有新资源食品的，其产品标签应当符合国家有关规定，标签标示的新资源食品名称应当与卫生部公告的内容一致。
　　第二十二条　生产经营新资源食品，不得宣称或者暗示其具有疗效及特定保健功能。

第五章　卫生监督

　　第二十三条　县级以上人民政府卫生行政部门应当按照《食品卫生法》及有关规定，对新资源食品的生产经营和使用情况进行监督抽查和日常卫生监督管理。
　　第二十四条　县级以上地方人民政府卫生行政部门应当定期对新资源食品食用安全信息收集报告情况进行检查，及时向上级卫生行政部门报告辖区内新资源食品食用安全信息。省级卫生行政部门对报告的食用安全信息进行调查、确认和处理后及时向卫生部报告。卫生部及时研究分析新资源食品食用安全信息，并向社会公布。
　　生产经营或者使用新资源食品的企业应当配合卫生行政部门对食用安全问题的调查处理工作，对食用安全信息隐瞒不报的，卫生行政部门可以给予通报批评。
　　第二十五条　生产经营未经卫生部批准的新资源食品，或者将未经卫生部批准的新资源食品作为原料生产加工食品的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门按照《食品卫生法》第四十二条的规定予以处罚。

第六章　附　　则

　　第二十六条　本办法下列用语的含义：
　　危险性评估，是指对人体摄入含有危害物质的食品所产生的健康不良作用可能性的科学评价，包括危害识别、危害特征的描述、暴露评估、危险性特征的描述四个步骤。
　　实质等同，是指如某个新资源食品与传统食品或食品原料或已批准的新资源食品在种属、来源、生物学特征、主要成分、食用部位、使用量、使用范围和应用人群等方面比较大体相同，所采用工艺和质量标准基本一致，可视为它们是同等安全的，具有实质等同性。
　　第二十七条　转基因食品和食品添加剂的管理依照国家有关法规执行。
　　第二十八条　本办法自2007年12月1日起施行，1990年7月28日由卫生部颁布的《新资源食品卫生管理办法》和2002年4月8日由卫生部颁布的《转基因食品卫生管理办法》同时废止。