坚持“首要标准”积极探索提高罪犯教育改造质量的有效途径

邱荣辉


【摘要】监管改造工作首要标准的提出，要求把刑释解教人员的重新违法犯罪率作为衡量监狱工作的好坏。这对监狱的工作提出了更高的要求，要求我们要以减少刑释人员的重新违法犯罪率作为目标，积极探索提高罪犯教育改造质量，适应首要标准的要求，推进监狱教育改造工作又好又快发展。

【关键词】首要标准；教育为本；干警队伍建设；教育社会化；重新违法犯罪


　　2008年6月16日，周永康同志在中央政法委专题研讨班上强调指出：“要把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效。”党的“十七大”提出的“最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的要求，充分体现了科学发展观以人为本的核心理念。坚持以教育改造人为首要任务、以降低重新违法犯罪率为首要标准，是新时期新形势下，党和人民赋予监狱机关的重要任务，是在新的历史时期和新的形势任务下，中央对监狱工作提出的新要求。

　　“首要标准”的提出使监狱工作已不满足于“收得下、管得住、跑不了”的历史状况，而将“矫治好、改造好”作为新的工作目标，“改造人”已经凸显为监狱工作的第一位任务。如果说，“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的思想，体现了党的监狱工作方针的话，那么，如何提高和保证罪犯的教育改造质量，降低重新违法犯罪率，则是新形势下监狱教育改造工作所面临的挑战。作为监狱管理机关，必须把贯彻落实“首要标准”作为学习实践科学发展观的重要载体，进一步提高监管改造工作水平，推进监狱教育改造工作又好又快发展，为促进和谐监狱和和谐社会作出积极贡献。本文就基层教育实践工作进行探索，愿与同行商榷，渴望方家斧正。

一、端正思想，树立“教育为本”的理念

　　从监狱工作的实践来看，监狱的行刑活动，实质上是一个以强制为前提条件的教育活动，而且强制也是教育。监狱改造罪犯的三大手段，即管理、教育和劳动，实际上都体现着教育的功能，管理是基础，教育是根本，劳动是手段，因此，只有寓教于管，寓教于劳，充分发挥教育改造的攻心治本作用，才是真正坚持“教育为本”。

　　但由于历史原因致使大多数监狱肩负着一边抓生产，一边抓管教的“双重性质”、“双重任务”，严峻的经济形势给教育改造工作带来很大的负面效应，当教育改造遭遇监管安全和监狱生存发展两大要务时，也只能无奈的望洋兴叹，甚至忽视了教育改造人、塑造人、引导人的本能作用，触及实际问题，教育往往让道于监管安全和生产经营，出现了法律地位很高，实际地位较低的现象。熟不知，适得其反。由于人的教育工作没有放在第一位，所以教育改造人的工作也不能固本根源，容易触及具体问题时，引发许多负面的影响，从而影响了监管安全。

　　从目前教育改造工作所处的社会大背景及监狱工作自身发展的趋势看，环境与条件有了明显的改善，《关于进一步落实加强罪犯教育改造的决定》、《教育改造罪犯纲要》以及监管工作“首要标准”等文件的出台，党和政府对监狱工作的重视程度越来越高，社会的关注支持参与加大；监管安全的首位意识牢固树立，安全防范机制大大加强，监管设施明显改善，“向教育要安全，向教育要效益，向教育要质量”已成为监狱工作者的明确共识和统一目标。

二、加强干警队伍建设，是提高教育改造质量的基础

　　在监狱工作中，提高教育改造工作质量的关键在于人的因素，取决于干警队伍的构建和综合素质的提高。为了适应当前社会大环境和监管教育改造形势发展的要求，为了更好的实现提高教育改造工作质量这一中心任务，首先必需加强干警队伍建设，大力开发干警人力资源。提高干警资格准入标准，最大限度地把优秀的专业人才吸收到干警队伍中来。其次要健全和完善干警的培训制度，加大干警培训力度，进行有重点、分层次、分门类的培训工作，努力提高培训质量。特别要突出培训的针对性和实效性，用灵活多样的形式和方法，对基层干警进行教育改造罪犯新知识、新技能、新方法的传授和培训，不断更新其知识和观念。了解新时期罪犯犯罪的趋附性和思想动因以及影响其思想改造的众多质的因素，真正使教育工作能够做到对症下药。第三实行监狱民警的分类管理，建立和完善监狱民警工作定性定量的考核评价体系。加大干警教育培训经费的投入，提高他们的物质精神文化生活待遇。

三、因势而变，完善教育内容，提高教育的社会化程度

　　我监目前押犯情况：一是新形势下押犯中财产型犯罪呈上升趋势，团伙犯罪数量不断增多，累犯、二进宫、三进宫甚至四进宫罪犯不断增加；二是罪犯趋于低龄化，且文化程度偏低；三是流窜犯、“三涉犯”类罪犯成为监狱收押新的特点。

　　根据新形势下罪犯构成的新情况、新特点，运用目标实现等科学原则，从大目标着眼，从小目标着手，准确把握教育的切入点，以罪犯的思想转变和恶习矫正为立足点，对罪犯的教育做到宽严相济、宽严有度、区别对待、因人施教、有的放矢；以罪犯向往新生的愿望为支撑点，多种形式拓宽教育渠道，以监狱文化潜移默化感染净化罪犯心灵；以罪犯与家属的亲缘关系为出发点，充分发挥亲情力量的影响作用；多维并举，强化罪犯思想道德、心理素质及应对诱因的适应能力，为终极目标的实现，实施切实可行、步步为营恩威并举的实施改造。

（一）强化基础教育工作。

　　据某监狱2008 年全年刑释的 366 名罪犯的相关数据，刑释前三个月内违规违纪的罪犯仅有 1 人（因多次打架而被禁闭处罚），罪犯守法守规率达 99.72%。因此我们的教育改造手段是有效、有力的。“惩罚失足的行为，修补残缺的心灵”，监狱干警对罪犯的教育改造是在已经成形的树干上修剪残技、嫁接新芽。意味着要灌输新思想，就要摒弃他们原来的思维模式。

　　（1）、个别谈话教育制度化。每周安排两天时间开展谈话教育，由分管民警深入包干小组与罪犯逐一谈话交流，大队（中队）对民警深入罪犯小组情况进行书面考核，经谈话民警签字确认，大队领导书面点评后留存备查。监狱教育改造部门在谈话教育时间深入监区督查，及时通报相关情况。

　　（2）、顽危犯攻坚教育经常化。修订完善《挂牌顽危犯教育攻坚实施办法》，根据罪犯特点制定详细的攻坚教育计划，并经常就教育情况组织会诊，确保责任到人，措施到位，取得实效。要实现全监新确定的顽危犯转化率达到50%，思想稳定率达到100%。

　　（3）、行为规范整训常态化。经常组织罪犯对照《监狱服刑人员行为规范》，查找学习、劳动、生活中存在的不足，本着“什么问题突出，就重点整治什么”的原则，开展行为规范整训，强化罪犯服刑意识、身份意识和规范意识。坚决打击对抗管教、自伤自残、企图逃避改造等严重扰乱监管秩序的行为，促使罪犯学规范、讲规范、守规范。

（二）拓宽教育渠道，丰富教育改造内涵

　　（1）、抓好出监前教育，巩固罪犯改造成果。罪犯出监教育是落实“首要标准”最后一个环节，是巩固改造成果的关键时期,更是提高社会适应能力做好与社会衔接工作的重要时期。这一时期要完成对罪犯改造效果的综合和社会危险程度的预测，它主要是法律、政策、就业信息的教育，要在内外结合上下功夫。监狱出台《监狱出监教育规定》，完善出监教育措施，出监教育按照“相对集中时间、相对集中人员、相对集中教育内容”的办法落实出监教育的基本内容，重点是进行形势政策前途教育、遵纪守法教育，内容不可单一，形式要多样。并结合实际向罪犯介绍当前社会政治经济就业形势，加快罪犯由“监狱人”转变为“社会人”的步伐。出监前，对罪犯进行重新犯罪可能性评估，评估率要达到100%，同时，将罪犯的服刑情况和评估意见寄送罪犯原户籍所在地的县级公安机关和司法机关，积极做好帮教安置的衔接工作，实现监狱与社会的良性互动和无缝对接，共同降低刑释人员的重新犯罪率

　　（2）、突出个别教育“一把钥匙开一把锁”的针对性功能。在开展心理矫治教育的同时，要与罪犯思想教育相结合，要与个别教育相结合，要与分析罪犯深层次思想动态相结合。干警在谈话方式上注重与罪犯在心灵上沟通，产生共鸣，更加注意罪犯的生理、心理特点，改变那种把因心理素质不佳、情绪易变、好激动引起的问题简单地当作思想品质问题，而一味采取惩罚、处分了事的状况，化解抵触情绪，帮助其消除不良心理。在对罪犯的个别谈话教育工作中，推行一犯一本谈话记录本，详细记载该犯的基本情况和心理测试结果，并全程记录其服刑期间的谈话教育情况；罪犯调往哪里，记录本跟到哪里，监狱可实行跟踪回访制度，要构建立体式、全方位的育人机制，这样便于干警全面了解掌握该犯服刑以来的改造动态，为不同时期个别教育做好充分资料准备。

　　（3）、实施关注弱势群体的帮扶工程，努力减少不和谐因素。针对近年来外省籍犯增多，“三无”罪犯增多，家庭发生变化的罪犯增多的趋势，为了缓解罪犯在服刑期间来自外界的压力，对特别困难的服刑人员和子女，建立相关的帮扶解困救助基金，利用罪犯、干警和社会力量为一些特困罪犯家里汇款，解决其子女就学、家属就医等困难，对激励罪犯改造将会起到较好的作用

财政部


境外投资财务管理暂行办法
1996年6月6日，财政部

第一条 为了规范境外投资的财务管理，提高境外投资的经济效益，维护国家利益和投资单位的合法权益，制定本办法。
第二条 本办法适用于进行境外投资的机构、部门、国有企业、事业单位以及国家控股的有限责任公司和股份有限公司（以下简称投资单位）。
本办法所称境外投资是指投资单位在中华人民共和国国外和香港、澳门及台湾地区投资设立独资、合资、合作企业（统称境外企业）和购买股票等投资行为。
第三条 境外投资的财务管理实行“统一政策，分级管理”的原则。财政部统一制定境外投资的财务管理制度，各级主管财政机关负责对本级境外投资的财务工作进行管理和监督。
第四条 主管财政机关对境外投资财务管理履行以下职责：
（一）制定境外投资的财务管理制度或实施办法；
（二）配合国有资产管理部门考核监督境外企业国有资产的安全完整、保值增值；
（三）审批投资单位境外投资经营情况的年度财务报告；
（四）负责确定境外投资收益的分配并收缴应上交财政的投资收益；
（五）检查监督投资单位境外投资的财务活动；
（六）办理各级人民政府授权管理境外投资的其他事项。
第五条 投资单位对境外投资财务管理履行以下职责：
（一）按规定向主管财政机关报送《境外国有资产产权登记表》，并建立境外投资财务关系；
（二）了解境外企业驻在国（或地区，下同）的有关法律规定，贯彻执行我国境外投资的财务管理制度；
（三）根据主管财政机关制定的境外投资财务管理制度或实施办法，制定本单位境外投资的具体财务管理办法；
（四）按规定审批独资或控股（或拥有实际控制权，下同）境外企业的重要财务事项，向主管财政机关报告所属境外企业的重大财务问题；
（五）考核所属境外企业的财务状况和经营成果，并向主管财政机关报送年度财务报告；
（六）及时上缴应交财政的投资收益。
第六条 投资单位在向国有资产管理部门办理境外国有资产产权登记手续时，须将经国有资产管理部门审定合格的《境外国有资产产权登记表》报送同级主管财政机关。主管财政机关收到投资单位报送的《境外国有资产产权登记表》后，统一编入境外投资财务管理档案，据此建立境外投资财务管理关系。
下级财政机关每半年向上一级财政机关报送一次“境外投资财务管理基本情况表”，报表格式由财政部另行制定。
第七条 投资单位可以用现金、实物和无形资产向境外投资，经国家授权机关批准，也可以用购买股票的形式向境外投资。
属于国家指令经营的进出口商品、应收外汇帐款、应收回国内的国外资产、国家专项储备物资等不得用于境外投资，但按国家有关规定经批准的除外。
第八条 投资单位经国务院和国务院授权部门批准进行境外投资，如确需将国有资产以个人名义进行产权注册的，必须经省、自治区、直辖市人民政府或中央主管部门批准后，由投资单位（委托人）与境外国有资产产权的注册人（受托人）签定《境外国有资产以个人名义持股委托协议书》或《境外国有资产以个人名义拥有物业产权委托协议书》，并经委托人所在地公证机关公证。否则，一律不得将国有资产以个人名义在境外进行产权注册。
以个人名义持有境外国有股份的，应于境外注册产权前，在国内办理委托协议书公证；以个人名义拥有在境外购置的国有物业产权的，应于境外办妥产权注册之后一个月内，在国内办理委托协议书公证。公证文件副本须报主管财政机关和国有资产管理部门备案。
第九条 主管财政机关应配合国有资产管理部门制定境外企业国有资产保值增值指标考核制度，并配合国有资产管理部门定期对境外企业国有资产进行考核监督。
投资单位对其所属境外企业的国有资产，必须明确法定代表人及其对国有资产的安全、完整、保值、增值应承担的责任。投资单位需采取措施加强对所属境外企业资产的管理和监督，并应将境外企业国有资产出售、转让等重要财务事项报告主管财政机关。
第十条 投资单位对境外企业发生的迁移、合并、分立、终止、撤资、撤股、资本变更以及购建固定资产、出售长期资产、以不动产作抵押申请贷款等事项，应当建立必要的审批制度；对经批准经营外汇、期货、有价证券和房地产等风险性业务以及对外长期投资等事项，要合理确定经营限额并实行授权经营，必要时应建立审批制度。
第十一条 除国家允许经营担保业务的金融机构外，投资单位应严格控制境外独资和控股企业对外提供担保，如确需对外提供担保的，应当按以下规定执行：
（一）境外母公司对所属全资子公司可自行决定提供担保，但对非全资子公司应当根据出资比例提供担保；
（二）为其他中资企业提供担保前，除按规定经批准外，还必须取得被担保人的资信证明，签署具有法律效力的反担保协议书；
（三）为其他企业提供担保前，除按规定经批准外，还必须取得被担保人的财产抵押，并签署具有法律效力的抵押担保协议，提供担保的金额不得超过抵押财产重估价的60％。
第十二条 投资单位对境外企业发生的超过企业总资产10％或超过100万美元的损失以及对国家和投资利益有重大影响的事项，应当及时报告主管财政机关和国有资产管理部门。
第十三条 投资单位必须要求所属境外独资和控股企业，对一切财务往来和现金收支建立必要的“联签”制度，所有会计凭证除经办人签字外，必须有企业负责人或者被授权的负责人签字，在企业任职的直系亲属必须回避，不得联签。
第十四条 投资单位必须要求所属独资和控股的境外企业建立和完善帐户管理制度，在资信可靠的银行开设帐户，并将开设帐户（或取消、变更）的情况报国内备案。境外企业开设的帐户不得转借个人或者其他单位使用。
第十五条 投资单位负责所属境外企业的工资管理工作，根据国家有关规定并结合实际情况，制定工资管理制度和实施办法，并按要求备案。所制定的工资制度应符合驻在国的法律规定，明确责、权、利关系，建立和完善考核奖惩办法。
第十六条 投资单位应当对派往所属境外独资或控股企业的负责人建立离任审计制度。境外企业财会人员发生变动时，应在规定时间内编制交接清单、办理交接手续，交接清单应当有交接双方和企业主要负责人或者被授权负责人签字。
第十七条 投资单位的境外投资收益包括：
（一）境外独资企业的税后利润；
（二）境外合资、合作企业中方分得的利润（包括股息、红利等）；
（三）直接购买外国公司股票分得的股息、红利等；
（四）其他境外投资收益。
第十八条 对投资单位的境外投资收益按照以下规定进行分配和上缴：
（一）投资单位属于实行独立经济核算的国有企业（或者组织）的，其境外投资收益按企业所得税征收的有关规定进行纳税调整，税后所得额的10％（或5％）由投资单位汇总上交主管财政机关；
（二）投资单位属于国家控股的有限责任公司和股份有限公司的，其境外投资收益并入投资单位的利润总额，按照有关规定进行分配。
（三）投资单位属于不缴纳企业所得税的政府机构、部门或社会团体、事业单位等其他组织的，其境外投资收益的20％，由境外企业直接汇缴主管财政机关。
应缴财政的境外投资收益，必须在主管财政机关批复境外投资年度财务报告后的三个月内上交。
第十九条 经主管财政机关批准，投资单位在报送《境外国有资产产权登记表》后的一定期限内，可以免交应上缴财政的境外投资收益，具体免交期限由主管财政机关确定。
投资单位应当将免交的境外投资收益用于支持境外企业的发展。
对投资单位上交财政的境外投资收益，在三至五年内，由主管财政机关用于支持境外企业的发展。
第二十条 投资单位要会同有关部门对连续三年发生亏损或者发生严重亏损的独资或控股的境外企业进行检查，并根据情况采取相应措施。
第二十一条 投资单位对拥有控股权的境外投资，按驻益法进行核算；对不具有控股权的境外投资，按成本法进行核算。
第二十二条 投资单位应督促境外企业及时报送年度财务报告。
境外投资年度财务报告包括年度会计报表和财务情况说明书，其中年度会计报表为资产负债表、损益表以及其他有关附表。
国家授权投资的机构、部门直接进行境外投资的，其年度财务报告由境外企业直接报送国内主管财政机关；国有企业、事业单位或者国家控股的有限责任公司和股份有限公司进行境外投资的，其年度财务报告由投资单位汇总或者合并后报送主管财政机关，如按规定编制合并报表的，应将境外投资财务报告作为附件报送。
年度财务报告应于6月30日以前报送主管财政机关。有关财务报告编报的具体问题，财政部另行规定。
第二十三条 投资单位在其境外企业清算完毕后，应当向主管财政机关报送清算机构出具的经当地注册会计师验证的清算报告，并及时收回应当归其所有的财产。
第二十四条 投资单位应当制定本单位境外投资的具体财务管理办法，并督促或协同独资和控股的境外企业，按照驻在国法律和我国有关规定，建立健全企业内部财务管理和会计核算制度。
第二十五条 投资单位对规模较大的独资和控股的境外企业应当选派财会主管人员以及具有较高素质的财会人员。
第二十六条 派驻境外企业的财会人员，应当了解驻在国的经济法规，维护国家利益和投资单位的合法权益，建立和完善企业内部财务管理和会计核算制度，定期分析企业财务状况和经营成果，及时向投资单位或国内主管财政机关报送财务报告，反映重要财务问题。
第二十七条 投资单位违反本办法，有下列情形之一的，主管财政机关除令其限期纠正外，还可视情节轻重，按违反财政法规的规定进行处罚，并取消免交境外投资收益的优惠：
（一）不向主管财政机关报送《境外国有资产产权登记表》的；
（二）未按规定报送财务报告的；
（三）对境外投资发生严重损失等重要财务问题，不向主管财政机关报告的；
（四）未按规定上交投资收益的；
（五）其他违反本《办法》的行为。
第二十八条 投资单位有关责任人员、境外企业中方法定代表以及其他外派人员因失职或者违法行为而导致国有资产重大损失的，主管财政机关可建议其所在单位给予行政处罚，情节严重的，移送司法机关处理。
第二十九条 投资单位对主管财政机关的处罚不服的，可以依法申请行政复议，或者向人民法院起诉。
第三十条 对坚持国家财政经济政策、严格执行本办法的单位和个人，主管财政机关可根据具体情况给予表彰或者奖励。
第三十一条 主管财政机关有权对投资单位执行本办法的情况进行检查监督。
主管财政机关工作人员在监督境外投资的财务管理工作中有玩忽职守、徇私舞弊的，由主管财政机关给予行政处分。情节严重的，移送司法机关处理。
第三十二条 本办法发布以前的有关境外投资财务管理规定与本办法有抵触的，以本办法为准。
第三十三条 投资单位应当在本办法发布后三个月内，向主管财政机关补报本办法发布前已办理的《境外国有资产产权登记表》。
第三十四条 本办法由财政部负责解释。
第三十五条 本办法自1996年7月1日起执行。