广东省人民政府


广东省航行港澳地区小型货运船舶出入口岸检查管理规定

广东省人民政府令
　（第３１号）


　　《广东省航行港澳地区小型货运船舶出入口岸检查管理规定》已经１９９７年１０月２０日广东省人民政府第八届１２６次常务会议通过，现予发布，自１９９８年１月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　卢瑞华
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九七年十二月四日


第一章 总则
第一条 为了加强我省航行港澳小型货运船舶（以下简称小型船舶）出入口岸的管理，做到依法把关、监管有效、服务优良、方便进出，根据国家有关规定，结合我省实际，制订本规定。
第二条 小型船舶是指经省交通主管部门或交通部授权单位批准的航行港澳地区航线的内地货运船舶。
小型船舶航行港澳地区必须从国家开放口岸或经我省口岸主管部门批准开放的二类口岸办理入出口岸手续，并按批准的航线航行。
第三条 小型船舶出入口岸的检查、检验、检疫，由港监、海关、边检、收检和动植检机关（以下统称检查检验机关）负责。
第四条 各级人民政府口岸主管部门负责本规定的组织实施。

第二章 船舶、船员的检查管理
第五条 小型船舶和船员出入口岸须持有国家法律法规规定的和省级以上（含省，下同）检查检验机关规定的有效证件。
第六条 小型船舶在航行和停泊期间，必须悬挂国家规定的识别标志。
第七条 小型船舶和船员出入口岸时，必须到指定的口岸码头位置停泊，办理报检报验手续。未办妥手续，船员不准离船，码头作业人员不得登船，货物不得装卸。如遇特殊情况（有伤病员需救治或自然灾害等），须经有关检查检验机关同意或边行动边报告所发生的问题和处理情况。


小型船舶办妥出口岸手续后，超过24小时不能驶离口岸的，应重新办理手续。
第八条 小型船舶和船员在航行途中，不得中途停靠、装卸货物或上下人员。因不可抗拒的原因被迫中途停泊或抛掷货物、上下人员的，船舶负责人应立即向附近检查检验机关报告，抵达口岸后及时向有关检查检验机关提出书面报告，接受检查检验机关的核查。
第九条 小型船舶出入口岸时，其经营单位或代理单位应提前向出入口岸的有关检查检验机关预报船舶出入口岸的时间。如遇特殊情况船舶不能按预报时间出入口岸时，应及时补报。

第三章 船舶航行途中的检查管理
第十条 对小型船舶进行途中检查分抽查和扣查。
抽查是指对正常航行途中的小型船舶，在不影响其继续航行的情况下进行的检查。
扣查是指将航行中有违法嫌疑的小型船舶截扣，并带到就近港口进行的检查。
第十一条 对正常航行，并悬挂有规定的识别标志的小型船舶进行途中抽查，由海关、公安边防部门负责。港监对违反我国海上交通安全法规的小型船舶有权进行途中检查。小型船舶应予配合，不得拒查。
第十二条 海关、公安边防部门遇下列情况之一者，可依法对航行途中的小型船舶按各自的职责进行扣查：
（一）船舶在航行途中擅自过驳货物、上下人员或未经批准在未设关地装卸货物、上下人员；
（二）不按规定航线航行或航向与指运港口明显不符；
（三）船舶运载货物与载货清单（仓单）明显不符；
（四）有重大走私或偷引渡嫌疑；
（五）省人民政府或省级以上主管机关，或省人民政府授权的机关通知要扣查的。
第十三条 严禁擅自跨越分管海域查扣船只。确因任务需要或情况紧急需要进入非分管海域查扣船只时，应事先向我省海上缉私主管部门报告或边行动边报告，并及时通报分管该水域的海关和公安边防部门。
第十四条 海关或公安边防部门对航行途中的小型船舶进行抽查时，遇特殊情况（如风浪较大、危及安全航行等），可将船舶带离原航道检查。
第十五条 海关或公安边防部门对航行途中的小型船舶进行扣查，时间不得超过24小时，并应将被查扣船舶的名称、载货状况、扣查原因向省主管机关报告和及时通报船舶原预报港海关、边检、港监和船舶单位。
第十六条 对经海关加施封志的货物，其他单位一律不得查扣和开启封志。执行海上缉私任务的单位如查扣确有走私等重大嫌疑的船舶，查扣单位必须通报目的地海关，并与海关一起开启封志和查扣货物。
第十七条 海关或公安边防部门对航行途中的小型船舶进行抽查或扣查时，检查人员应着制服，并出示省人民政府统一制发的《行政执法证》，同时出示省缉私主管部门制发的《海上缉私检查证》，做好检查记录。对涉及走私贩私等违法行为的人、船舶和货物的扣留、处理应严格按法
律规定进行，开具相应的法律文书。

第四章 船舶单位的职责
第十八条 船舶单位要经常对船员进行爱国主义、法纪和职业道德教育，防止违法违纪问题的发生。
第十九条 船舶单位要建立健全各项规章制度，加强对船舶、船员的管理，杜绝违法违纪问题的发生。对船上发生的违法违纪问题要主动配合有关检查检验机关，认真调查，依法处理。

第五章 检查检验机关的职责
第二十条 检查检验机关要按照当地公布的统一时间和地点上岗，加强公休日和节假日值班制度，保证船舶和货物及时出入口岸。
第二十一条 现场检查检验机关工作人员应着制服，佩戴各单位规定的工号牌（标志牌）上岗，自觉接受群众监督。
第二十二条 对小型船舶的出入口岸检查，既要依法把关，又要简化手续，方便进出。凡从指定的口岸进出的小型船舶、船员及其运载货物，只要证件齐全有效，均应准予办理检查检验手续。
第二十三条 严格按省级以上人民政府或其物价部门批准的项目和标准收取检查检验检疫费，使用财政部门规定的收费票据，并在显著位置公布收费项目和标准。
未经省级以上人民政府或其物价部门批准，任何单位不得自行增加收费项目，提高收费标准。严禁巧立名目收费。
第二十四条 加强对执法人员勤政廉洁的教育，做到文明执法、优质服务，严禁向船方或经营单位索要钱物、借故刁难。

第六章 口岸其他单位职责
第二十五条 口岸其他单位是指船代、仓码、装卸和报关等口岸经营服务单位。
第二十六条 口岸其他单位必须严格遵守国家有关出入口岸管理的规定，服从口岸主管部门的管理，配合检查检验机关做好小型船舶出入口岸的检查管理工作。
第二十七条 口岸其他单位各项经营服务性收费必须经省级以上物价主管部门批准，并在显著位置公布收费项目和标准，不得自立项目、自定标准收费。

第七章 法律责任
第二十八条 小型船舶及其船员或货主违反国家有关人员、货物和运输工具出入口岸管理规定的，由口岸有关检查检验机关根据情节轻重对货主或船方依法予以处罚；构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十九条 小型船舶及其船员发生违法违纪问题，船舶主管单位应视情况对其进行停航整顿，对不适合在船上工作的人员，应调离原岗位。
第三十条 对拒不执行本《规定》的单位，由当地人民政府口岸主管部门会同其上级主管部门进行调查处理。
第三十一条 违反本《规定》对航行途中的小型船舶进行检查，或本《规定》第十一条规定以外的单位对小型船舶进行乱查、乱扣、乱罚的，船方或货主有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定索赔经济损失。
第三十二条 违反本《规定》第十六条规定，擅自开启或损毁海关封志查扣货物的，由海关依据《中华人民共和国海关法》的规定予以处罚。
第三十三条 违反本《规定》第十七条规定，船长有权拒绝接受检查。
第三十四条 违反本《规定》第二十三条、第二十七条规定的，船方和货主有权拒交。

第八章 附则
第三十五条 各级人民政府口岸主管部门应设置举报箱或投诉电话，受理群众的举报或投诉。
第三十六条 本规定自1998年1月1日起执行。




1997年12月4日
高圣平 中国人民大学法学院 副教授 , 杨旋




关键词: 建设用地使用权 续期 土地使用费 地上物 补偿请求权 取回权
内容提要: 建设用地使用权期限届满后可以续期，其中住宅建设用地自动续期，非住宅建设用地经申请而续期。续期的期限应综合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等因素；续期的次数以一次为宜；续期时应当按照约定或规定支付土地使用费，但也不排除土地所有人放弃此权利。建设用地使用权期限届满未申请续期或申请续期未获批准的，建设用地使用权消灭，建设用地使用权人就地上物享有补偿请求权；土地所有人不予补偿的，应适当延长使用年限；建设用地使用权人不愿意延长的，丧失补偿请求权并应在合理期间内取回地上物；逾期不取回的，土地所有人无偿取得地上物所有权。


建设用地使用权期限届满后的法律后果，是我国物权立法过程中争议较大的一个问题，为了确保《物权法》能够按时审议通过，立法机关对此采取了回避的态度。但始自2009年的《土地管理法》的全面修订工作却不得不对此问题作出回答，如何依照用益物权的基本法理并契合我国现实实践作出具有可操作性的规定，无疑是摆在立法者面前的一大难题。本文拟从现行相关规则的立法原意、相关制度的比较法观察以及《土地管理法》修订过程中的相关制度设计[1]等几个方面略陈管见，以求教于同仁。
一、现行相关规则的梳理及其质疑
在《物权法》施行之前，国内有关建设用地使用权期限届满后法律后果的规定主要体现在《城市房地产管理法》[2]和国务院1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》上。《城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定建设用地使用权期限届满后的法律后果的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第41条规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
由此可见，土地使用权[3]期限届满后的法律后果主要体现为：第一，在期限届满前1年申请续期，经批准后重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金；第二，期限届满未申请续期或申请续期未获批准的，土地使用权消灭，国家无偿收回土地使用权和无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权。[4]土地使用者交还国有土地使用证，并依规定办理注销登记。该规定由于过分着重于维护土地所有人的利益，与侧重保护用益物权人利益的各国通例不合，因而受到了广泛的质疑。[5]
第一，由土地使用权人各别提出申请，在住宅用地情形下基本不可行。在我国城市住宅以公寓为主要形态的背景下，要求同一公寓楼的全体业主共同申请或各别申请，并重新签订土地使用权出让合同，其执行难度之大和行政成本之高昂应是可想而知。[6]
第二，地上建筑物是土地使用权人投资的结果，其所取得的独立于土地使用权的所有权具有正当性，这一所有权理应受到法律的保护，非依法定理由和法定程序不得剥夺。土地使用权期满，国家作为土地的所有人，依据所有权的弹性力，可以收回土地。但国家却无任何法律根据强制无偿收回属于他人的建筑物，这与宪法中保护公民、法人合法财产所有权的规定相违背。[7]期满后由国家无偿收回的做法，“有违我国在建筑物所有权问题上一贯实行的‘谁投资，谁所有’的政策和保护财产所有权的原则，也有违民事主体平等原则和公平交易的原则。”[8]
第三，期限届满由国家无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权的做法，会损及资源的有效和永续利用。这一制度设计本身会助长土地使用人对其建筑物进行掠夺性的使用，甚至放纵对建筑物的破坏行为。[9]在利益驱动下，土地使用人往往竭泽而渔，甚至不惜破坏环境资源以实现其利益攫取的最大化，土地的有效和永续利用将无从谈起。[10]
第四，法律规范之间互不协调，违反对相同事项作相同处理的基本法原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定，在收回当事人无偿取得的行政划拨土地时应对其地上建筑物给予适当补偿，但第40条规定国家收回当事人有偿取得的转让土地时，反而对其地上建筑物不予补偿，同一法规内部的规定不仅相互矛盾，而且有失公平。[11]
《物权法》立法过程中对此问题的处理也颇费周折。《物权法草案》四审稿和五审稿均规定：“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定。”但从六审稿起这一规定就未再出现。最终审议通过的《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”由此可见，建设用地土地使用权期满后的法律后果在住宅用地和非住宅用地上存在区别。
第一，住宅建设用地使用权期限届满后自动续期。这一规则切实保护了建筑物的所有权，真正体现了以人为本的理念和对民生的关注。[12]但《物权法》回避了续期后是否支付土地使用费的问题。“考虑到住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费，是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅用地使用权的期限为70年，如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺乏足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且，物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关规定。因此，本条对建设用地使用权期限届满后是否支付土地使用费的问题未作规定。”[13]
第二，关于非住宅用地使用权期限届满后的续期及法律后果，《物权法》分别授权法律、行政法规规定，在没有新的法律、行政法规规定之前，适用前述《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。至于地上建筑物的处理，《物权法》新增的规定是有约定的依约定，[14]没有约定的，依照法律、行政法规的规定，这样其又直接指向了前引《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，从而又出现了上述广受垢病的问题。
第三，建设用地使用权在期限届满后而消灭的，应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。[15]
《物权法》的上述规定给《土地管理法》的修订工作提出了以下需要解答的问题：第一，续期的期限如何确定，是否能多次续期？续期期限届满后如何处理？续期时是否支付土地使用费以及如何支付？第二，期限(包括续期期限)届满，国家收回地上物是否需支付对价，以及如何支付对价？[16]
二、比较法考察：以我国台湾地区新修订的地上权相关规则为中心
我国物权法上的建设用地使用权与大陆法系国家或地区物权法上的地上权意义相当，[17]均为在他人土地之上设立的以建造并保有建筑物为目的的他物权。准此，虽然不动产所有权在各国均有其固有法色彩，但对于以提高土地利用效率为目的的他物权之一—地上权，却有共同的基础和本旨。
建设用地使用权期限届满后建筑物的归属问题是土地与建筑物关系原理的具体运用。在比较法上，就土地和其上建筑物之间的关系有两种不同的立法例：一是所谓结合主义，不承认建筑物为独立的不动产，但建筑物不必附合于土地所有权，亦可附合于地上权，地上权期限届满后，地上建筑物归土地所有权人所有，但土地所有权人应当给予地上权人相应价值的赔偿；二是所谓分离主义，承认建筑物为独立于土地的不动产，但土地与建筑物异其主体时，建筑物尚需取得正当的土地权源，地上权即为其中之一。地上权期满后地上建筑物的所有权并不当然消灭，此时建筑物的所有人享有对建筑物的收回权、补偿请求权和延期请求权。[18]
一般认为，我国台湾地区“物权法”系属德国民法或瑞士民法之继受法，[19]但细查其内容，却与日本民法甚为接近。[20]同时，我国台湾地区、日本和我国大陆地区一样，均认为建筑物与土地为各别独立的不动产(权利)类型，更有比较研究的价值。而我国台湾地区于2010年修正公布了其包括地上权在内的“民法”物权编用益物权及占有部分，“修正了地上权之类型与内容，展现全新之风貌”，[21]以期实现物尽其用及永续利用之理想，[22]更具时代性和可参照性。
依修正后的我国台湾地区“民法”第840条、第839条之规定，地上权存续期间届满后地上建筑物的处理规则体现为以下几点：[23]第一，在地上权因存续期间届满而消灭时，当事人之间就地上物的处理有约定的，依其约定。第二，没有约定的，地上权人不必拆除其地上建筑物，可在地上权存续期间届满前，定1个月以上的期间，请求土地所有人按该建筑物的时价予以补偿。第三，一旦土地所有人拒绝地上权人的补偿请求或在规定期内不确定回答是否补偿，则应酌量延长地上权的存续期间，以维护地上权人的利益。该延长的期间由当事人双方协商确定，不能达成协议的，任何一方均可请求法院参酌建筑物与土地使用之利益予以判决。第四，如果土地所有人愿意接受建筑物的时价补偿，则由土地所有人和地上权人就时价进行协商，不能达成协议的，可以请求法院裁定，土地所有人不愿依裁定的时价予以补偿的，适用前述延长地上权存续期间的规定。第五，如果地上权人不愿意延长存续期间，则不得请求建筑物时价补偿。此时，地上权人可取回其建筑物，但应回复土地原状，如果未能在地上权消灭后1个月内取回其建筑物，建筑物则归属于土地所有人。地上权人有碍于土地的利用时，土地所有人可请求回复原状。[24]第六，在延长的期间届满后，不再适用上述规则，以免反复绵延，但如果土地所有人和地上权人另外达成延长地上权存续期间的协议，当然应当尊重其协议。
我国台湾地区的上述规定体现了如下特点：第一，采取私法自治为主，公权介人为辅的规范方式。[25]如当事人之间就地上权存续期间届满后地上物的处理已作约定的，即依其约定，未作约定时，才适用相关推定规则；在时价和延长期间之确定上又体现了公权的适度干预。第二，维持建筑物的经济功能。一般而言，建筑物的权利独立于土地的权利，因而在地上权回归土地所有人时，建筑物并不随之归属于土地所有人，而应由原地上权人取回，并恢复土地原状。但在地上权存续期间届满后，并非一律拆除建筑物。无论是土地所有人时价补偿，还是延长存续期间，其宗旨均在于充分发挥建筑物的利用价值，以免浪费社会财富。第三，在兼顾地上权人和土地所有人的利益的基础上，优先保护地上权人的利益。赋予地上权人以建筑物时价补偿请求权，其旨在避免地上权人的投资遭受重大损失，但为兼顾土地所有人不愿补偿或无经济能力不能补偿之窘境，又明定酌量延长地上权存续期间，对双方之利益衡量作周全的考量，实值赞同。[26]
三、建设用地使用权期限届满后的续期规则
我国物权法对建设用地使用权期限届满后的续期，依建设用地用途的不同分别作了规定，其中，属于住宅建设用地的，自动续期；属于非住宅建设用地的，“依照法律规定办理”，[27]留待《土地管理法》修订时解决。根据《城市房地产管理法》第22条，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，依申请而续期。
(一)续期的期限如何确定
《物权法》对于建设用地使用权期限届满后自动续期的期限并没有作出规定，主要是考虑到在续期之后，也可能因为一定事实的出现，使得自动续期没有必要。尤其是因为考虑到建筑物所有人可能因各种原因而丧失所有权，所以，《物权法》不可能规定住宅建设用地使用权的期限无限延长。[28]
建设用地使用权期满后续期的基本前提是地上物仍在使用年限之内，仍有符合其用途的使用价值。无论是自动续期还是依申请而续期，都存在续期的期限如何确定的问题。对此，有学者认为，续期期限应为建筑专家对该建筑物的安全使用年限的评估年限，最长与国家规定的最长使用年限一致；[29]也有学者认为，续期期限应为法律所规定的最长期限，例如居住用地即为70年。[30]
笔者认为，建设用地使用权期限届满后的续期期限的确定应结合修法时对建设用地使用权的最高年限的规定等综合考虑。如果修法时维持最高年限的现有规则，即居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年，续期期限的确定应综合考虑土地收益率与土地还原利率、土地估价误差、房屋的结构与耐用年限和土地用途等因素。[31]就住宅用地而言，应主要考虑房屋的结构与耐用年限；就非住宅用地而言，应主要考虑土地还原利率以及房屋的结构与耐用年限。应当注意的是，续期期限的确定不应考虑对地上建筑物的实质性改良，例如推倒重建。
(二)续期的次数是否以一次为限
关于建设用地使用权续期之后的期限届满之后是否还可以再次续期，存在不同观点。建设用地使用权只是对土地所有权部分权能的有期限让渡，如果允许不断续期，无异于事实上的土地所有权买卖；[32]如果只允许一次续期，那么期满后的地上物所有权归属又将难以确定，或者在这个出让期内原地上物灭失，建设用地使用权人又重新构筑建筑物，其所有权如何确定，此时是否可以由国家无偿收回，这也有待法律修订时予以明确。[33]
笔者认为，续期次数是否受限，取决于续期期限的确定模式和方法。如果期限届满后的续期期限已经考虑到房屋的结构与耐用年限等因素，续期期限以一次为宜，亦即续期期限届满后不再续期。如果期限届满后的续期期限采取统一的年限规定，如20年、40年，没有考虑具体建筑物的结构与耐用年限等因素，则在续期期限届满后，如仍在耐用年限内，应允许再次续期。
(三)续期时是否应当支付土地使用费
我国物权法对续期时是否应当支付土地使用费[34]的问题未予明确，而是授权其他法律规定。《土地管理法》修订过程中有意见认为，国有建设用地使用权经批准准予续期的，应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同，支付建设用地使用权出让金等相关费用。但住宅国有建设用地使用权期限届满自动续期时是否支付土地使用费，仍未确定。[35]目前争议最大的是住宅用地续期后是否应支付土地使用费的问题。
一种观点认为，住宅建设用地使用权期限届满后自动续期，不应支付土地使用费。[36]其理由在于：第一，“自动”续期，就意味着建设用地使用权人根本不需要采取任何行为(包括支付土地使用费行为)，建设用地使用权的期限就会自动续延，否则，就不是自动续期了。[37]第二，消费者并未将建设用地使用年限与房地产价格联系起来。在当前民众对房价和地价均无任何博弈能力的情形下，用终其一生的收入购置房产后，还要在70年后续交昂贵的土地使用费，无法让民众接受。[38]
另一种观点则认为，建设用地使用权期限届满后应当有偿续期。其理由在于：第一，土地是不可再生资源，在我国未开征遗产税的情况下，有偿续期实质上是对一部分个人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产不劳而获坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念，是社会公平理念的体现。第二，土地使用费实质上既有累计若干年收取的地租性质，又有一次性收取的税费性质，具有明显的期限属性，续期为取得新的期限，即应另行缴纳土地使用费。第三，土地收益具有很强的财政属性。建设用地使用权有偿续期，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力，有利于建设惠及全民的公共财政，保证地方政府的正常运转。第四，我国现行的房地产税负“重流转，轻保有”的现状，妨碍了房地产交易的进行，助长了土地的隐形交易和投机，刺激了土地价格上涨。严格对土地使用权有偿续期的管理，从长远来看可以提高房屋保有的成本，促进盘活现有房地产存量，从而在一定程度上达到不动产资源的优化配置。[39]第五，无偿续期使得土地所有权无法体现，虚化土地所有权，有土地私有化之嫌，同时不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展。[40]
笔者认为，建设用地使用权作为在他人之物(国家或集体的土地)上所设定的权利负担，自应有期限限制，否则建设用地使用权有沦为土地所有权、导致土地私有化之嫌。地上物所有权人取得建设用地使用权所支付的土地使用费，自应是一定期限内土地所有权人放弃土地所有权的使用权能而取得的对价，也就是说，这一土地使用费的确定与一定的使用年限直接关联。建设用地使用权期限届满，即意味着建设用地使用权人使用他人土地已没有正当基础。此际，“建设用地使用权人”继续使用土地的唯一途径就是与土地所有人达成合意。建设用地使用权人在新的期限内使用土地，是否需要支付土地使用费，自应取决于双方的合意，但主要取决于土地所有人之意愿，因为建设用地使用权人自是要求不支付土地使用费。
就用益物权的基本法理而言，期限届满续期，建设用地使用权人在他人的土地之上取得权利，自应支付对价—土地使用费。此点不因建设用地的用途是住宅和非住宅而存差异。[41]不同之处在于，对于非住宅用地，土地使用费应由土地所有人与建设用地使用权人个别磋商，另行签订建设用地使用权设立合同予以确定；但就住宅建设用地土地使用费而言，在目前以多层住宅公寓为主的情况下，个别磋商几无可能，因而宜在公众的广泛参与下，由土地所有人根据房屋的结构和耐用的年限等统一确定土地使用费的支付标准和方式。当然，土地所有人基于公共政策等因素的考虑，亦可在住宅建设用地使用权自动续期时不要求使用人支付土地使用费，当属权利之抛弃，自无不许之理。
其实，广受关注的问题在于如果需支付土地使用费的话，按什么标准支付。就住宅建设用地而言，学者提出可参照我国香港地区的做法，不过，香港土地续期按年度缴纳新地税的做法在很大程度上仅具象征意义。香港的到期土地续期处理主要由其《政府租契条例》、《新界土地契约(续期)条例》等法律规定，处理方式是土地自动续期，期限同上一次土地批租年限，续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差晌的3%，差晌为房产年度总租金的5%，因此，续期业主的年应缴新地税仅及房产年租金的1.5%、市场地价的0.1 WO。时至今日，此项续期制度已臻成熟并得到广大业主的认可。[42]
笔者认为，建设用地使用权续期时确定土地使用费的总原则是其应低于新增用地的使用费标准，因为土地所有人对于续期用地无须增加投人开发成本，同时续期用地上有地上物，其地价必然低于同等条件下的新地价。[43]同样还应区分住宅用地和非住宅用地两种情形各别规定，就住宅用地而言，仅象征性支付土地使用费，并可采取逐年交纳的做法；[44]就非住宅用地而言，虽然不实行“招、拍、挂”等竞争性定价方式，但亦应在新土地地价的基础上实行一定折让。
四、建设用地使用权期限届满后地上物的处理规则
依现行相关规则，建设用地使用权期限届满，建设用地使用权人未申请续期，或申请续期未获批准的，国家无偿收回建设用地使用权，无偿取得地上物的所有权。对此规定的质疑已如前述。《土地管理法》修订过程中有意见认为：非住宅国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，无偿收回建设用地使用权，地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理，有约定的，按约定处理；没有约定或者约定不明确的，地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给予补偿。集体建设用地使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，经双方协商达成一致后续期；协商未达成一致的，由农村集体经济组织收回。地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理，有约定的，按约定处理；没有约定或者约定不明确的，地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给予补偿。[45]对于此种意见，以下三个问题殊值探讨。
(一)是否充分尊重当事人的意思自治
前述意见认为，建设用地使用权期限届满后地上物的处理，有约定的，按约定处理，充分肯定了私法自治原则的应用，因为即使是国家，在这里也仅是土地所有人，并不当然享有优越于合同相对人的权利。但是，即使脱逸开其公权力身份，土地所有人也是垄断的土地供给者，处于经济上的强势地位，其与建设用地使用权人签订的建设用地使用权设立合同真的能体现当事人的真实意志吗？
从国土资源部(原国家土地局)、国家工商行政管理总局(原国家工商管理局)历次发布的国有建设用地使用权出让合同示范文本均可看出这一问题，虽然示范文本的作用仅在“示范”，但实践中，各地采用的都是上述示范文本[46]或根据示范文本稍作修改后的本地格式文本。1994年国家土地局和国家工商局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF一94一1001)规定，出让年限届满，土地使用权及地上物由出让人无偿收回；[47]2000年国土资源部、国家工商行政管理局修订发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF一2000一2601)和2008年国土资源部、国家工商行政管理总局根据物权法新修订发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF一2008一2601)均规定，出让期限届满，土地使用人未申请续期的，地上物由出让人无偿收回。[48]就续期申请因公共利益需要而未获批准的情形，GF -2000一2601规定的是按地上物的残余价值给予相应补偿；[49]GF一2008一2601在前述规定的基础上增加了一个备选项，“地上物由出让人无偿收回。”[50]