高速公路上客运车辆停车的对策研究

长期以来，高速公路客运车辆停车上、下人一直是公安机关交通管理部门的管理难点，《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规、规章颁布后，公安机关交通管理部门如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律规定
1、法律禁止机动车在高速公路上停车
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条规定“第八十二条 机动车在高速公路上行驶，不得有下列行为：（一）…在车道内停车…（四）非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。按照本条规定，高速公路交通警察巡逻执勤不属于“执行紧急公务”，因此，伴随着《中华人民共和国道路交通安全法》实施，传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式结束。
3、法九十条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。该条中规定了“本法另有规定的，依照规定处罚”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
所以，不能以九十条为依据处罚高速公路上客车上下人的行为。
4、法九十三条处罚客车上下人的前提
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。第一款规定的本意是公安机关交通管理部门“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，只能采取“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。法律本身认为：“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”行为是一种较轻的违法行为，不应受到《道路交通安全法》的处罚。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是：执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是：“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是：违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时，违法行为人应该接受的处罚结果是：二十元以上二百元以下罚款。
九十三条二款的规定是建立在高速公路具有完善的防护、安全设施，公民具有较高的交通安全意识的基础上。是为了惩罚严重的“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，同时，改变在高速公路上拦车、处罚的执法模式而设定的。
但是现实中，相当多的高速公路上，凡有人员进出的地方，护网都已经呈陈旧性破坏，高速公路沿线公民的交通安全意识也有待于进一步提高。
二、高速公路上客车停车的根源
1、“防护设施缺陷”是产生客车停车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路，是指经国家公路主管部门验收认定，符合高速公路工程技术标准，并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施，专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际，都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏，或者疏于维护，高速公路上行人活动的区域随处可见陈旧性的“出入口”，给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利，自古如此。高速公路上有乘坐需求的客观环境，导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车，导致客车停车后下人。商人违法逐利的行为丧失了法律上的处罚约束，后果不堪设想。
3、违法处罚无法根治客车停车上下人
公安机关交通管理部门为了减少行人上高速公路和客运车辆在高速公路上的停车上下人行为，强行在高速公路上违法拦截行驶的车辆，并处罚车辆驾驶人的行为，投入大，效果差，治标不治本。造成客运车辆在利润面前与公安机关交通管理部门玩“猫捉老鼠”的游戏。
4、疏于“对高速公路经营管理者的管理”是渎职
公安机关交通管理部门疏于“对高速公路经营管理者的管理”，造成部分行人上高速公路，和客运车辆在高速公路上停车上下人。却又错误地选取在“高速公路上拦截、检查行驶的客运车辆”，将本应该由“高速公路经营管理者”承担的责任转化为“客运车辆”承担责任。同时，也掩盖了其本身不适应新形势下交通管理工作的核心问题！“违法实施处罚”是执法者践踏法律，是依法行政幌子下的司法腐败！直接侵害了纳税人的合法权益！
三、公安机关交通管理部门的应对
公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式，在依法行政的前提下，管理好交通。
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求，首先必备的前提条件是：具有方便行人出入高速公路的陈旧性“出入口”。而这样的“出入口”在行人经常活动的地点，到处都是。
《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号发布，2004年11月1日施行）第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款：…（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时，高速公路公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定，向当地人民政府提出“消除隐患的建议”，由“当地人民政府及时作出处理决定”，消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为，报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人，如果高速公路上的行人没有乘车需求，高速公路上乘客没有下车需求，那么，客车违法上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车，那么，客车下人的现象将不存在。
所以，治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。
（2）法律授权处罚行人
《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款…”。
四、依法改变执法模式
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规实施已经半年多时间。公安机关交通管理部门还在高速公路上拦截车辆，为了罚款暂扣证件不开强制凭证，现场撕罚款单处罚违法行为，一时间，到处是执法者在违法处罚当事人。执法者的违法行为，增加了当事人的抵触情绪，警民关系空前紧张。
笔者认为，当前高速公路交通警察的紧迫任务应该是：
针对法律要求，首先改变在高速公路上拦截车辆的勤务模式，抓住高速公路经营管理者依法履行职责这个根本，从规范个案车辆（乘客）的违法行为转变为依法监督高速公路经营管理者完善“道路设施”，彻底铲除行人在高速公路上的方便之门，同时发挥高速公路巡逻警车的作用，依法加强对“行人”的管理，才有可能达到规范高速公路客运车辆行车秩序，有效治理高速公路客车停车上下人的交通隐患。
五、河南省和山西省的地方法规违法
中国建设银行


中国建设银行关于贯彻财政部《关于商业银行呆、坏账和投资损失核销有关问题的通知》的通知
中国建设银行




建设银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列市分行，总行营业部、总行第二营业
部：
现将财政部财商字[1998]130号《关于商业银行呆、坏账和投资损失核销有关问题的通知》转发给你们，并就贯彻执行的有关事项通知如下，请一并转知所属，遵照执行。
一、总行预算下达的坏账核销计划，各行应保证完成，未完成部分，总行将按预算考核办法中的有关规定进行处罚；分行若需超计划核销，必须报经总行审批。单个企业金额超过500万元的坏账核销，今后不再报财政部审批，所有坏账核销均由当地财政监察专员办事处审批。
二、对符合条件的对外投资损失的核销按《中国建设银行关于投资损失核销及核算规定》执行。
三、总行营业部、第二营业部的呆账(包括随呆账核销的坏账)核销，按有关规定报资产保全部审批；中国投资银行、中国信达信托投资公司的呆、坏账核销及总行营业部、第二营业部、中国投资咨询公司、建银科技发展中心的坏账损失，由计财部按有关规定审批；中国投资银行的投资
损失，由中国投资银行总行审批核销，在年终决算中加以说明，最后由建设银行总行认定；总行其他全资附属公司的投资损失，经总行计财部审核后按有关规定核销。
四、对已核销的呆、坏账及投资损失，各行仍具有追索权，总行要求各级行必须加强对已核销资产的管理，维护我行权益。
五、1998年，各行经批准核销的投资损失，在年初投资余额的3‰以内的，总行将相应调减分行利润预算指标；超过年初投资余额3‰的部分，由各行自行消化。
六、各行要认真做好呆、坏账和投资损失的核销工作，加强管理，严格把关，不得弄虚作假；否则，一经查实，将依据《中国建设银行关于对工作人员违反金融规章制度行为处理的暂行办法》的有关规定予以处理。

附：一 中国建设银行投资损失核销及核算规定
根据财政部《关于商业银行呆、坏账和投资损失核销有关问题的通知》(财商字[1998]130号)的有关精神和现行财务制度，并结合本行实际，特制定本规定。
一、投资风险准备金的提取
投资风险准备金由总行、一级分行、二级分行根据财政部的规定，每年年初按本行投资余额的3‰集中统一提取，二级分行以下的投资及应提取的投资风险准备金，由二级分行集中统一管理。
二、对外投资损失核销的范围
准予核销的对外投资必须是1995年7月1日《商业银行法》实施之前建设银行各级机构对非银行金融机构、全资企业和联营、参股企业的投资及其他投资。
三、对外投资损失核销的条件
凡需核销的投资，必须符合下列条件：
(一)被投资企业经依法宣告破产、撤销或关闭，进行清偿后，无法归还的投资；
(二)被投资企业遭受重大自然灾害或意外事故，损失巨大且不能获得保险补偿，确实无法偿还的部分或全部投资，或者以保险赔偿清偿后，未能归还的投资。
四、对外投资损失核销的审批程序
各经办行发生的每笔投资损失，均由投资行逐级上报上级行审核，最后由总行审批。核销时，各行要逐级以文件形式上报投资损失核销报告，并附“核销投资损失申报表”(见附二)，经各级行审核把关，签署意见后，报总行计划财务部。投资损失行根据总行批文进行核销的账务处理。

投资损失核销报告应附材料包括：
(一)投资发生时的有关材料，如原始投资协议、合同或划款凭证复印件等；
(二)投资损失时的有关材料，如有权部门关于企业破产、撤销或关闭的文件或公告；企业清算的清算报表；经办行关于核销投资的意见；经办行收回剩余财产的证明材料等；
(三)其他与该项投资核销有关的文件，如经办行该项投资的账务记录复印件等。
五、对外投资损失核销和收回的账务处理
在“营业费用”科目下增设“直接在成本中列支的投资损失”明细账户，用于核算投资风险准备金不足核销直接计入成本的投资损失。
(一)投资风险准备金的提取。各行提取投资风险准备金时，编制借、贷方记账凭证。会计分录：
借：营业费用投资风险准备金支出户
贷：投资风险准备金投资风险准备金户
(二)投资损失的核销。各行根据总行下达的批准核销文件，填制借贷方记账凭证。会计分录：
借：投资风险准备金 投资风险准备金户
贷：××投资 ××投资户
如投资风险准备金不足核销，不足部分在成本中列支。会计分录：
借：营业费用 直接在成本中列支的投资损失
贷：××投资 ××投资户
(三)收回已核销投资的处理。各行收回已核销的投资，应增加“投资风险准备金”。会计分录：
借：××××科目 ××户
贷：投资风险准备金投资风险准备金户
六、加强对投资核销的管理
为防止国有资产流失，各级行对投资损失的核销要加强管理，严格履行规定的申报审批程序，各级行应层层把关，切实负责。符合条件的投资损失必须经审批后方可核销，各经办行不得擅自处理。
各一级分行年终决算时，应将本年度所辖行核销投资损失和收回已核销投资的情况在决算中予以说明。

附：二

核销投资损失申报表
申报日期： 年 月 日 单位：元
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｜申报行名称 ｜ ｜投资时间 ｜ ｜
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｜被投资单位（项目）｜ ｜投资金额 ｜ ｜
｜ ｜ ｜－－－－－－｜－－－－｜
｜ 名 称 ｜ ｜申报核销金额｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜投资损失形成原因分析 ｜
｜ ｜
｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜责任认定情况 ｜
｜ ｜
｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜申报行审查意见 ｜
｜ ｜
｜ 签字 盖章 ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜二级分行审查意见 ｜
｜ ｜
｜ 签字 盖章 ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜一级分行审查意见 ｜
｜ ｜
｜ 签字 盖章 ｜
｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜总行审查意见 ｜
｜ ｜
｜ 签字 盖章 ｜
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附：三 财政部关于商业银行呆、坏账和投资损失核销有关问题的通知（1998年3月27日 财商字[1998]130号）

中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行，财政部驻各
省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
为了促进商业银行加强经营管理，建立自我约束机制，并强化一级法人地位，现对商业银行呆、坏账等损失核销的财务管理有关规定通知如下：
一、在财政部批准的坏账损失核销计划数和总行下达的坏账损失核销分解指标内，符合条件的各银行分行的坏账损失(包括单个企业金额超过500万元的坏账损失)，由财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处按统一的规定进行审批；对总行本级和直属机构的坏? 怂鹗В勺苄邪垂娑ㄉ笈曛站鏊闶币徊⒈ú普勘赴浮? 二、对总行本级和直属机构贷款呆账的核销，由总行根据呆账核销条件和国家下达的呆账核销计划进行审批，年终决算时一并报财政部备案。各银行分行贷款呆账的核销仍按现行规定执行。
三、对《中华人民共和国商业银行法》实施以前的对外投资发生的损失，由总行按规定严格审核后，在投资风险准备金中核销，不足部分在成本中列支，并在年终会计决算中说明，由财政部审核认定。
四、本通知自下达之日起执行。凡以前有关规定与本通知不一致的，以本通知的规定为准。各商业银行应加强对呆、坏账和投资损失的审核管理，严格掌握呆、坏账核销条件，提高风险经营意识，维护自身资产安全。



1998年6月17日