实现监狱法制化的途径与模式


江苏省司法警官学校 胡配军

在人类行刑日益走向文明进步的今天，以法制规范国家的行刑活动，实现刑罚与改造活动的法制化，不仅是现代法制社会的应然要求，也是现代监狱履行监狱职能不可或缺的。监狱工作法制化，就是把监狱的全部工作纳入法制化轨道，切实做到依法行刑，依法治监。监狱是刑罚执行和改造罪犯的场所，一切活动应当有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。监狱法制化的目的就在于促进监狱用法律去惩罚与改造罪犯，用法律去统治和管理监狱，促进监狱的工作制度化、规范化、程序化、同质化。
监狱工作法制化是依法治监的必然要求，是实现监狱工作目标、造就守法公民的基本保障，从当前监狱工作的现状出发，运作法制化，其途径与模式是：


1、加强监狱法律建设。监狱法律建设，首先应当从立法起步。经过几十年的建设实践，我国监狱立法从无到有，1994年《监狱法》出台，在监狱法制史上有着里程碑式的意义。但监狱立法不能指望一次立法、一部法律一劳永逸，应当说，实践中，监狱法制与现实的需要远未适应，在监狱工作的一些方面，立法的不足还非常明显，监狱工作期望已久的《监狱法实施细则》至今仍未能问世，过于概括抽象的《监狱法》条文，在实践运用中，有时难以适从。由于缺乏对监狱立法理论的深入研究，《监狱法》完善程度不高，存在着一些明显不足，表现在调整监狱法律关系的规范不够齐全，在罪犯的教育改造、监管安全、社区矫正等方面，至今还没有专门立法；监狱是司法行政机关，又不是一般的行政机关，其司法职能的特殊性，决定了它与一般行政部门存在的区别，应当有专门的司法行政法律规范予以调整。应当采取措施，第一，提高立法规格，避免由于《监狱法》立法规格不高而导致的遵守不力；第二，尽快出台《监狱法实施细则》，使监狱民警能够真正理解《监狱法》条文的内涵与要义；第三，《监狱法》从颁布到现在将近十年，其中不少内容是基于上个世纪90年代以前的情况而作的规定，这些情况现在已经有了很大的变化，相应地，对这些条文应当及时予以修改完善，做到已经制定的法律获得普遍的服从，而所服从的法律本身是制定良好的法律。
2、强化监狱制度建设。监狱工作的法制化，不仅要靠法律，也要靠制度。监狱工作的制度建设，根据制度所处的监狱工作领域，可以进行若干层面的划分。
一是监管安全工作制度。在监狱工作中，监管安全居于重中之重，是监狱工作的首位意识，无论中外，任何一所监狱都首先是在保证监管安全的前提下，实施罪犯的教育、劳动与改造。但到目前为止，在监狱安全的问题上，我们的监狱安全制度建设还不完善，监狱安全往往局限于几个指标的实现，安全的防范，运动式运作的情形较多。监狱安全缺乏制度规范的保障，形不成长效机制。要根据监管安全的迫切需要，从制度着手，建立一整套监管安全工作规章制度，形成具有统一标准、统一要求、统一内容、统一考核的监管安全工作规范，使监管安全工作长期化、正常化，规范化。
二是加强教育改造制度建设。对于教育改造的规范问题，不少理论研究者已经从《监狱法》立法欠缺方面进行了指正，在制度建设方面，仍有许多需要强化的地方。要针对教育改造说起来重要、做起来次要、忙起来不要的状况，强化制度管理，用制度规定教育改造必须达到定量的标准，用制度引导教育改造工作，用制度组织实施教育改造工作。
三是加强罪犯分类制度建设。罪犯分类是改造罪犯的基本环节，科学地改造罪犯，必须对罪犯实施科学地分类。在罪犯分类实践上，我国起步较晚，现行的分类办法是“三分工作”，这一分类过于粗略，不能真正达到分类改造的目标要求，要以罪犯分流中心建设为契机，订立罪犯收容分类和改造分类制度，使每一个罪犯先分类后改造。
四是加强罪犯处遇制度建设。随着刑罚文明的进步，罪犯处遇最初出现在英美等西方资本主义国家的监狱，而后广泛流传向世界各国，被当今世界的许多国家的监狱所应用。我国虽然也实施罪犯处遇，但处遇的水平不高，处遇的效果不能令人满意。一个重要的原因就是我国关于罪犯处遇的制度建设严重滞后。应当针对罪犯处遇工作的实践不足，组织调研制定罪犯处遇制度，形成罪犯处遇的层次化、阶梯化、程式化、规范化。
五是加强民警队伍管理的制度建设。民警队伍是监狱工作的执行者，是惩罚与改造罪犯的职业性主体。加强民警队伍管理，一直是监狱工作的一项重要内容。但是，时至今日，对于监狱民警的管理，我们只能一般适用〈〈警察法〉〉的规定，而无专门的关于监狱民警管理的专门内容。要就监狱民警工作的特点、内容、性质、要求，制定专门的监狱民警队伍的管理规定。这里还需要强调的是，由于监狱工作种类的不同，监狱民警的职业内容、职业要求还存在着很大区别。要针对监狱民警的岗位差别，强化监狱民警的执业制度、职业规范建设，促进广大监狱 民警尽职尽责。
3、理顺监狱法律运作体制。法制化，是依法治监的实践形态，其运行不仅要有完备的法律制度，还需要科学合理的监狱法律运作体制。监狱工作的特殊性、监狱法律的系统性表明，监狱工作应当有相对独立的法律运行体制。要从监狱工作法制化的目标要求出发，理顺监狱工作体制。
一是从中央到地方，实现垂直领导，人事权、财政权、由司法部统一行使。
二是结束刑罚执行的分散现状，实行刑事执行一体化，扩大部监狱管理局的职能，变成刑事执行局，把包括管制、拘役、社区矫正、安置帮教在内的所有刑罚执行活动，纳入其管理范围。
三是改革人才使用管理体制。监狱工作是专业性要求非常高的活动，必须有足量的人才作为基础与保障。目前的人才使用管理体制，存在的问题是人才使用的专业化程度不高，社会上许多高素质人才，是监狱所急需却又不能为监狱所用。要根据专业化的要求，对民警的工作及其今后的发展目标进行专业定向规划，避免民警成为“万金油”，却缺少少技术特长。在人才使用方面，应当拓宽视野、朝向社会的广阔领域，建立社会人才专家库，为监狱做好各项工作进行人才储备。其实人才的使用与管理并非都需要纳入编制，也不是监狱的所有工作非得有特定的身份才能参与，如教育改造、心理矫治等监狱事务，可以部分交由社会人才兼职完成。
4、严肃行政执法行为
行政执法是监狱权力链条中最为特别的一环。监狱作为执法主体，其执行权是主动性权力，是一种比较活跃的权力，是一种自由裁量权力。复杂的监狱事务为监狱的行政执法提供了广阔的自由裁处领域和空间，这种自由又容易导致监狱行政执法的自由无度。监狱的行政执法权力既要有自由又要有控制。《监狱法》第五条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”第十三条规定：“监狱的人民警察应当严格遵守宪法和法律，忠于职守，秉公执法，严守纪律，清正廉洁。”这些规定，一方面，确认了监狱行政执法权力，赋予监狱执行权的自由，另一方面，又明确约束了监狱行政执法的自由度——不得超越法律、不能违背公正。当然监狱的行政执法仅有这么两条要求是远远不够的，监狱行政执法优益权的客观存在，要求我们必须从程序上严格规范行政执法，通过制定完善的监狱行政程序规范，确保执法的程序公正、内容公正、结果公正。当务之急是尽快制定刑事程序法，对监狱惩罚改造罪犯的过程，从环节、阶段、步骤、方式、要求、内容、原则、指导思想等方面着手，尤其是要针对目前监狱工作中，减刑、假释、保外就医、监外执行、离监探亲的规定过于粗略，严管的法律虚无，进行立法明细与确证。
5、建构监狱法律监督体系
违法必究是法治的应有之义，是依法治监的重要防线，要守住这道防线，就要有一套健全、有效的法律监督制度，这也是目前监狱工作法制化建设活动中最薄弱的环节。权力运行的历史表明，没有监督的权力必然走向腐败，这是由人性弱点所决定的。我们固然要求监狱人民警察提高自身素质，加强履职守法的自觉性，但我们不能监狱严肃的执法活动只是建立在对个人对法的自觉性上。应当从强化监狱人民警察权力监督出发，着力于监督体系的完善。监狱工作法制化所需要的监督体系包括内外两种监督网络：一是在监狱内部，由监狱纪检部门、监察部门、审计部门、狱内押犯进行内部制约与监督，并建立自上而下和自下而上的双向监督权制，特别是强化自下而上的监督；在监狱外部，由社会监督主体包括立法机关、行政机关、检察机关、各级党组织、新闻媒体、罪犯家属及其他人民群众的执法活动进行全方位、多层次、多形式的监督。
6、打造高素质的监狱执法队伍
监狱法治强调“法律至上”，法律应当具有比领导者更大的权威，但这并不是说可以忽视人在监狱中的作用。恰好相反，实现监狱工作法制化的一个必不可少的重要条件，就是必须有一支数量足、质量高的监狱执法队伍，否则，所谓法制化，只能是空中楼阁。监狱执法队伍的高素质，包括三层含义：一是监狱人民警察要有较高的政治品格和道德素养。监狱人民警察要热爱祖国、热爱人民、忠于法律、忠于事实、大公无私、廉洁自律。二是监狱人民警察要有较高的业务素质和业务能力。监狱人民警察必须掌握与监狱工作业务相关的法律知识，并能自如地正确应用法律解决惩罚与改造罪犯过程中碰到的问题。三是要有崇高的职业道德和敬业精神。为了打造一支与法制化要求相适应的高素质的监狱执法队伍，我们必须： 第一，加强法制意识教育。法制意识是法制建设中的软件，在监狱法制硬件不足的情况下，我们对法制软件的建设更是缺乏应有的认识，其实，法制精神、情感等软件，也是法制建设的重要方面，它与法律制度构成了法制内在统一的两个方面。监狱人民警察是执法者，其执法的规范性、公正、文明、科学程度离不开法制软件的制约与影响，要通过集中法制宣传教育、外出进修法律业务、个人业余自学法律知识等途径，引导监狱人民警察学习领会现代法律理念，自觉认同并坚决遵从法律至上、权力服从法律、保护正当权益、坚持程序公正等法律思想。第二，加强业务训练，提高执法水平。监狱人民警察的执法能力，取决于他们的业务素质，要在狱政管理、教育改造、劳动改造活动中，进行形式多种多样、内容丰富多彩的执法执纪业务训练活动，保证每一个监狱人民警察，做到熟悉基本法律，自觉遵守程序，严格依法办事，保证公正文明。第三，加强勤政廉政教育。勤政廉政是监狱人民警察必须做到的职业要求，也是监狱人民警察应当遵守的执法规范。在价值观念日新月异的今天，监狱人民警察只有始终保持勤政廉政的本色，才能防腐拒蚀，抵制住各种诱惑，因此，我们要大力加强监狱人民警察的思想建设，从世界观、人生观、价值观、权力观、利益观、法制观、道德观方面，进行思想政治教育，倡导广大监狱人民警察树立正确的理想信念，坚决抵制拜金主义、享乐主义、权力至上思想的侵蚀，在内强素质的同时。外朔监狱人
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